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Ce que la politisation fait aux politiques publiques : le désordre des temporalités

Le cas de la genèse des Unités à encadrement éducatif renforcé et des Centres éducatifs fermés
Effects of politicization on policy processes: temporalities in disorder. The case of The Judicial Protection of Youth
Eloïse Girault

Résumés

Cet article se propose d'étudier deux séquences d'action publique : la genèse puis l'expérimentation des Unités à encadrement éducatif renforcé (1996-1997) et des Centres éducatifs fermés (2002-2003), deux dispositifs destinés à des mineurs sous mandat judiciaire. Nous montrons tout d'abord que la prise en compte des dimensions temporelles de l'action publique permet de mieux comprendre la nature et le sens de ces dynamiques de changement ainsi que la difficile réception de ces politiques publiques. Nous mettons aussi en évidence la pluralité des temporalités qui s'affrontent dans ces processus d'action publique (temps politique, temps administratif et temps des professionnels de la justice des mineurs) ainsi que la prédominance d'une temporalité politique qui s'impose aux différents acteurs. Plus généralement, la densification de l'action dans un moment court nous semble s'inscrire dans un contexte d'« hyper-politisation » de l'action publique, phénomène qui n'est pas sans conséquence, notamment sur la structuration des relations entre acteurs professionnels et autorités politiques.

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Texte intégral

Les temporalités de l’action publique

1Les formes et logiques des temporalités sociales et politiques sont aujourd'hui au cœur d'un grand nombre de travaux et de publications. « C’est sans doute l’évidence quotidienne d’une pluralité des temps sociaux et leur croissante prise en compte dans l’espace urbain, ainsi que l'actualité des problèmes de répartition entre temps de travail et temps de loisir qui sont à l'origine de la diffusion de cette thématique dans la recherche aujourd'hui. […] En science politique, la dimension temporelle des phénomènes est, de la même manière, plus fréquemment prise en compte, comme en témoignent par exemple l'approche longitudinale de l'engagement militant ou encore l'analyse des temporalités de la décision électorale. […] Il existe [encore] d'autres manières d'incorporer le temps dans l'étude du politique, des travaux historiques sur les choix calendaires, à ceux consacrés aux budgets-temps des élus, en passant par l'analyse de l'instabilité politique et du changement institutionnel, ou encore à l'agenda des politiques publiques » (Marrel, Payre, 2006, p. 5).

2On notera aussi que les politistes s’efforcent de prendre en compte davantage la dimension temporelle de l’action publique. Jacques de Maillard, par exemple, souligne le poids d’un paramètre électoral trop souvent négligé par les spécialistes des politiques publiques dans la compréhension de l’action publique (de Maillard, 2006). S’appuyant sur des exemples tirés des politiques locales de développement social urbain et de sécurité, il envisage deux types d’effets : l’impact des alternances électorales sur la conduite des politiques mais aussi la façon dont les protagonistes des politiques publiques modifient leur implication en fonction des échéances électorales à venir (effet d’anticipation). Par ailleurs, une recherche collective récente s’appuie sur des études de cas pour évaluer les apports d'une prise en compte des temporalités de l'action publique dans la compréhension de la nature et le sens du changement de l'action publique (Palier, Surel et alii, 2010). Les auteurs de ce travail rappellent qu'il convient de « distinguer trois grandes étapes dans la manière dont l'analyse des politiques publiques a appréhendé successivement le changement » (Palier, Surel et alii, 2010, p. 13).

« La première phase est celle de la constitution des politiques publiques comme sous-discipline de la science politique: le changement y est considéré de manière dynamique, mais présenté comme marginal. Inspirées de divers courants scientifiques, les notions mobilisées (rationalité limitée, inputs, outputs) permettent de cerner l'objet d'étude de sa genèse et son évolution. Ces premières analyses insistent davantage sur les changements à la marge des politiques publiques, cette vision s'incarnant tout particulièrement dans l'incrémentalisme de Charles Lindblom à la fin des années 50. L'accent est donc placé sur les changements lents et marginaux. […] [Dans un second temps], le débat s'est structuré autour d'une opposition entre, d'une part, les auteurs considérant les changements comme lents et marginaux et, d'autre part, d'autres auteurs insistant sur les changements rapides et radicaux. Enfin, […] la structuration progressive du changement comme objet d'étude a amené les recherches plus récentes à croiser des classifications plus fines sur les mécanismes, les temporalités, la forme et la direction du changement. » (Palier, Surel et alii, 2010, p. 13-14).

3Ces travaux récents cherchent, dans leur analyse, à articuler périodes de changements plus radicaux et phases plus ordinaires de l’action publique (Baumgartner, Jones, 1991). Ils constatent aussi que le changement conjugue des dynamiques de rythmes variables et de sens différents. Thibault Bossy montre, par exemple, que l’analyse de l’émergence des politiques de lutte contre l’obésité en France et en Royaume-Uni nécessite de prendre en compte à la fois des dynamiques de long terme (comme le changement de la représentation sociale du corps obèse), des dynamiques de moyen terme (le développement des politiques de prévention en santé publique), et des dynamiques de plus court terme (les stratégies d’acteurs qui tentent de hisser le problème de l’obésité sur l’agenda politique). Selon cet auteur, seule l’étude de ces trois dimensions et de leurs interactions permet d’expliquer la mise sur agenda de ce problème de santé publique (Bossy, 2010).

4À la lumière de ces différents travaux de recherche et des problématiques qu'ils nourrissent, nous nous proposons ici de réexaminer notre objet d'étude en prenant en considération la dimension temporelle de l’action publique. Nous nous intéresserons à la genèse et aux temporalités de deux dispositifs réservés aux « mineurs de justice »1: les Unités à encadrement éducatif renforcé (U.E.E.R.) et les Centres éducatifs fermés (C.E.F.). Créées par une circulaire du Garde des sceaux en date du 7 juin 1996, les Unités à encadrement éducatif renforcé s’adressent aux « mineurs les plus ancrés dans la délinquance ou en voie de marginalisation […] qui ne relèvent pas […] d’une prise en charge collective traditionnelle mais ont besoin d’une rupture avec leur milieu naturel pour un temps limité »2. Ces structures ont pour vocation d’accueillir un petit groupe de mineurs « fortement engagés dans un processus de délinquance et de marginalisation qui mettent en échec les structures d’hébergement traditionnel »3. En 1998, les Unités à encadrement éducatif renforcé ont été transformées en « Centres éducatifs renforcés ». En 2007, les Centres éducatifs renforcés ont pris le nom d'« unités éducatives "centre éducatif renforcé" »4. Les C.E.F., quant à eux, ont été créés par l’article 22 de la loi n°2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice. Ce sont « des établissements publics ou des établissements privés habilités dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, dans lesquels les mineurs sont placés en application d'un contrôle judiciaire ou d'un sursis avec mise à l'épreuve ou d'un placement à l'extérieur ou à la suite d'une libération conditionnelle ». Au sein de ces centres, les mineurs sont l’objet « de mesures de surveillance et de contrôle permettant d'assurer un suivi éducatif et pédagogique renforcé et adapté à leur personnalité »5. Ces deux dispositifs d'action publique ont été mis en place et sont aujourd'hui gérés par la Direction de la protection judiciaire de la jeunesse6. En nous appuyant sur un travail de terrain effectué auprès de professionnels de la justice des mineurs, de responsables administratifs et d'acteurs politiques, nous nous proposons précisément d'éclairer les processus politico-administratifs qui ont permis la naissance et l'expérimentation des Unités à encadrement éducatif renforcé (1996-1997) et des Centres éducatifs fermés (2002-2003). Nous montrerons que ces dynamiques de changement ont vu s'affronter  plusieurs temporalités, celles du champ politique, du champ administratif et du secteur d’action publique. Ici, le temps politique a dominé les différents acteurs sans qu’ils aient la moindre prise sur lui, parvenant à leur imposer une logique de l’urgence qui disqualifie toute catégorie temporelle autre que celle de l’immédiateté.

1. L’éducation renforcée dans le temps long de l'histoire de la protection judiciaire de la jeunesse

5Si nous acceptons de sortir du court terme de la décision politique et de resituer la genèse des U.E.E.R. et des C.E.F. dans le temps long du secteur de la protection judiciaire de la jeunesse, nous constatons alors que la politique d'hébergement des mineurs de justice combine, depuis la fin des années 70, des périodes stables ainsi que des périodes de changements radicaux, ces phases étant plus complémentaires que véritablement opposées7. Il faut rappeler que dans les années 50 et 60, les mineurs sont pris en charge dans de grosses structures, alliant hébergement et formation professionnelle. Quelle que soit leur forme, ces centres, « que l’on peut rassembler dans la catégorie générale de l’internat », assument une « fonction de lieu à l’écart, avec des règles et des valeurs propres, avec [un] statut de microcosme social » (Palacio, 2006, p. 118). Durant les années 70, un nouveau type de structures est inventé : le foyer d’action éducative (F.A.E.). Ces foyers accueillent une douzaine d’adolescents en danger ou délinquants et doivent offrir un accueil dans la durée pour faciliter l’insertion scolaire ou professionnelle de ces mineurs en difficulté familiale et éducative. Progressivement, les grands internats sont transformés en petits foyers insérés dans le tissu urbain.

6Les foyers d’action éducative reposent sur une nouvelle doctrine éducative de l’hébergement qui s’ordonne autour de plusieurs paradigmes identifiables (Palacio, 2006, p. 119-121). Ils sont conçus avec une volonté d’ouverture sur l’environnement, contrairement aux internats. Dans cette perspective, « la société civile doit fournir les outils principaux de la réinsertion du jeune, en engageant à son bénéfice les mêmes ressources qu’elle destine à la population « normale », éducation, emploi, santé ou loisirs » (Palacio, 2006, p. 120). Dans ces structures, l'accompagnement individuel du mineur doit prendre le pas sur la surveillance du groupe. Dans la mesure du possible, le mineur doit avoir une vie semblable à celle qui était la sienne avant le placement. Le F.A.E. prend en charge aussi bien des jeunes en danger que des jeunes délinquants (Palacio, 2006, p. 121).  

7Outil dominant du secteur de la protection judiciaire de la jeunesse à partir de la fin des années 708, le Foyer d'action éducative perd de sa centralité à partir de 1996. En effet, entre 1996 et 2002, trois nouvelles structures destinées aux mineurs de justice sont créées, venant ainsi compléter l'offre d'hébergement pour les mineurs de justice : les Unités à encadrement éducatif renforcé (1996), les Centres de placement immédiat (1999)9 et les Centres éducatifs fermés (2002). Il faut souligner que la naissance de ces différents dispositifs a été largement contestée par les acteurs de la protection judiciaire de la jeunesse. Cette fronde des professionnels a parfois été réduite à des réactions corporatistes (I.G.A., I.G.A.S., I.G.S.J., 1998). La réalité semble plus nuancée. Comme dans le cas du mouvement des professions juridiques contre la loi « Perben II » (Milet, 2009), on peut constater que la mobilisation des acteurs de la justice des mineurs constitue un processus complexe qui s'apparente à un conglomérat de causes et d'intérêts. Les professionnels ont notamment mis en évidence les contradictions entre le modèle éducatif promu par les Foyers d'action éducative et certains principes structurant ces nouveaux dispositifs. Par exemple, les C.E.F. sont réservés aux mineurs délinquants alors que les F.A.E. ont vocation à accueillir aussi bien des mineurs délinquants que des mineurs en danger. De même, les C.E.R. reposent sur la notion de rupture alors que les F.A.E. reposent sur une volonté d'ouverture sur l'environnement (insertion au sein du tissu urbain, lien avec les structures sociales et médico-sociales).

8Ce détour par l'histoire du secteur de la protection judiciaire de la jeunesse permet donc de mieux comprendre les ressorts de la mobilisation des professionnels de la justice des mineurs. Il montre aussi que les politiques d'hébergement des mineurs de justice combinent, depuis les années 70, une longue période d' « équilibre ponctué » durant laquelle le F.A.E. est devenu un outil central, puis une période de changements (1996-2002) où l'héritage du secteur de la protection judiciaire de la jeunesse est partiellement défait, sous l'impulsion des autorités politiques et sans réelle concertation avec les professionnels (Milburn, 2009, p. 230).

2. Des processus de mise en œuvre rythmés par la temporalité politique

9Si on se focalise sur cette période de changements qui a affecté l'hébergement des mineurs de justice, nous pouvons constater que ces processus de réforme sont marqués par une temporalité politique à la logique singulière. Le problème de la déviance juvénile étant « politique »10, on observe, de manière générale, un impact notable des alternances électorales sur la conduite des politiques de protection judiciaire de la jeunesse ainsi que sur l’implication des protagonistes de l’action publique.

« C’est toujours comme ça… La vie de la P.J.J., elle est rythmée par les élections… »11

10On peut notamment observer un effet d’anticipation électorale dans le processus décisionnel qui a abouti à la création des Unités à encadrement éducatif renforcé. Il s’avère que le projet d'U.E.E.R. a été préféré à d'autres propositions notamment parce qu'il était électoralement rentable. Il ne nécessitait aucune opération immobilière d'envergure et permettait donc un affichage rapide et des gains immédiats sur le marché politique.

« Dans le secteur public, avec toutes les lourdeurs, les problèmes de gestion, les finances, entre le moment où vous prenez une décision et le moment où sortent de terre les foyers, il faut six ans. »12

« Pour créer un centre fermé, ça demandait trois ans. Il faut le construire, il faut des murs, etc. Donc, c’était impossible à réaliser parce que le problème, il fallait le régler tout de suite. Parce que la délinquance des mineurs en 1995 était aussi prégnante qu’elle l’est aujourd’hui. »13

11De même, on peut montrer que la genèse des Centres éducatifs fermés a été largement conditionnée par des enjeux internes au champ politique. Il faut rappeler que la création des C.E.F. fait suite à une campagne présidentielle centrée sur des problèmes de sécurité. Durant cette affrontement électoral, « l’insécurité est passée du statut de thème important à celui de thème central, organisant autour de lui le débat » (Roché, 2003, p. 125). La plupart des candidats ont proposé la création de « centres éducatifs fermés » destinés à contenir et éduquer les mineurs « multirécidivistes »14.

12Élu à la présidence de la République, Jacques Chirac profite d'une fenêtre d'opportunité et s'efforce de concrétiser son engagement électoral.

« Le credo de ce gouvernement, c’est : Je fais ce que j’ai promis. J’ai promis des centres éducatifs fermés, donc je créerai des centres éducatifs fermés. J’ai promis de réformer l’ordonnance de 45 ; donc je réformerai l’ordonnance de 45. »15

13Il faut aussi souligner que la force des enjeux stratégiques attachés aux programmes U.E.E.R et C.E.F. tout comme l'hostilité du secteur de la protection judiciaire de la jeunesse ont amené les décideurs politiques à développer une « action publique volontariste », reposant sur « un art de gouverner constitué du recours à l’autorité [...], [de] la contrainte (l’usage de la pression, l’absence de négociation), [de] l’utilisation du secret dans la préparation, secret qui s’oppose à la publicité faite à la politique lors de son annonce » (Bezès, 1994, p. 211-212). Le travail d'enquête que nous avons réalisé auprès d'acteurs de la justice des mineurs montre aussi que, légitimées par le recours à des stratégies de dramatisation16, les autorités politiques ont traité la question de l'hébergement des mineurs de justice sur le mode de l'urgence, en exigeant des résultats rapides. On peut mettre en évidence, par exemple, des délais particulièrement courts dans le lancement des premiers appels d'offres, le temps politique entrant ici en contradiction avec le temps de l'innovation éducative.  

« Vous avez huit jours pour répondre, à peu près ou quinze. […] On avait quand même réfléchi à ces choses-là. Un peu en tout cas… Dans l’urgence, on a fait un avant-projet sommaire disant « voilà ce que l’on pourrait faire ». On a envoyé le projet après qu’il ait été approuvé par le conseil d’administration qui a dû se réunir en urgence parce que bon, [ce n’]étaient pas des décisions à la légère, non plus. On l’a envoyé à l’administration.»17

« La pression politique et sociale était tellement forte qu’il fallait afficher. Sous cette pression et avec les ordres que nous avions, je pense que le programme [Centres éducatifs fermés] a démarré trop rapidement, que les jeunes sont arrivés dans les structures trop rapidement, que les personnels n’avaient pas été assez préparés à cette nouvelle problématique et à la violence des jeunes. Ils ont été surpris, on a été très surpris de la violence des jeunes ; on s’attendait à des délinquants, on a eu des disjonctés. On a été très surpris par les tentatives de suicide à répétition des jeunes au C.E.F. de Lusigny [premier centre éducatif fermé créé] »18.

14Dans le cas de l’expérimentation du programme C.E.F. et, dans une moindre mesure, de l’expérimentation du programme U.E.E.R., nous avons aussi pu observer que la densification de l'action sur un moment court a engendré un phénomène de rétroaction positive qui a accru la rapidité du changement une fois celui-ci enclenché (Baumgartner, Jones, 1991). En d'autres termes, la logique de l'urgence a engendré l'urgence selon l’effet d'éviction décrit par Zaki Laïdi (1998); cela a alors conduit les acteurs politiques à absolutiser le temps immédiat. Dans le cas de la genèse du dispositif C.E.F., on peut par exemple montrer que les autorités politiques ont choisi leurs partenaires d’action publique parmi ceux qui étaient à même d’accepter, de reproduire, voire d’amplifier une logique d’urgence19.

3.L'urgence du politique et la temporalité administrative

15Si nous avons pu observer de fortes divergences entre les exigences politiques et les contraintes du travail socio-éducatif lors de l’expérimentation des programmes U.E.E.R. et C.E.F., le travail d'enquête nous a permis de relever une autre contradiction : l’antinomie entre la logique d'urgence introduite par le pouvoir politique et les logiques propres au fonctionnement administratif. Le décalage entre temporalité politique et temporalité administrative n’est toutefois pas une problématique nouvelle pour la science politique. Dominique Damamme et Bruno Jobert ont, par exemple, abordé cette question dans une étude consacrée à la politique de la ville et à sa réception par les différents secteurs de l’Etat. Examinant les conditions socio-politiques d’institutionnalisation de la politique de la ville (1988-1990), ces auteurs remarquent : « la domestication administrative d'une politique passe par l'élaboration d'un système d'alliance, mise en place qui suppose l'acceptation de la problématisation des enjeux. Il est évident que celle-ci ne doit pas être en contradiction avec l'identité professionnelle des divers partenaires ni en opposition avec leur identité fonctionnelle, leurs missions et compétences. La domestication nécessite par ailleurs un temps de réception accordé aux rythmes administratifs. Or ces conditions trouvent rarement satisfaction dans un contexte de forte politisation, phénomène qui va traditionnellement de pair avec la marginalisation des services administratifs réduits à un 'travail d'habillage'. […] Le 'style' d'une politique, notamment sa politisation, va alors à l'encontre de sa réception, et, par une sorte de cercle vicieux, les blocages ou les retards relancent l'intervention du politique » (Damamme, Jobert, p. 17).

16On retrouve ici un problème similaire à celui étudié par D. Damamme et B. Jobert : la difficile « domestication administrative » d’un programme d’action hyper-politisé. Il s’avère que ces politiques d’hébergement des mineurs de justice ont posé à la Direction de la protection judiciaire de la jeunesse des problèmes à la fois techniques et stratégiques. Le cas de l’expérimentation du programme U.E.E.R. est édifiant à cet égard. Les délais imposés à la D.P.J.J. pour la rédaction des textes de cadrage ont été relativement courts. La création des unités a été actée par une réunion interministérielle en date du 2 novembre 1995. Trois notes du directeur de la protection judiciaire de la jeunesse en date du 30 janvier 1996, du 8 mars 1996 et du 19 avril 1996 ont posé les premiers jalons du cahier des charges20, tandis qu'une circulaire du Garde des sceaux en date du 7 juin 1996 a défini les « modalités de mise en œuvre des unités à encadrement éducatif renforcé »21.Par la suite, une note en date du 13 septembre 1996 est venue préciser le mode de pilotage du dispositif U.E.E.R.22. Ces délais contraignants ont fragilisé la Direction de la protection judiciaire de la jeunesse qui, comme toute administration, « s’accommode fort mal de l’urgence » (Orlandi, 2006, p. 389), ne serait-ce qu’en raison des contraintes budgétaires ainsi que des règles de gestion de la fonction publique23.

« Donc pour faire une action, vous avez quasiment trois ans qui se passent avant que vos moyens en personnels soient opérationnels. Donc on est sur quatre ans entre le moment de la décision et le moment où l’on obtient sur le terrain la réalité des moyens. »24

17Au-delà des contraintes proprement techniques, la D.P.J.J. a été confrontée à des difficultés d’ordre stratégique. Les programmes U.E.E.R et C.E.F. ont, en effet, placé l’administration de la protection judiciaire de la jeunesse dans une situation complexe à l’égard du secteur de la justice des mineurs. Il faut rappeler que « sauf cas exceptionnels [...], une administration est en rapport avec une clientèle, un public, des organisations professionnelles, etc. Or […] une telle relation, lorsqu’elle dure, ne peut pas être univoque ; elle implique des effets en retour de ce milieu d’intervention sur l’administration de tutelle » (Nizard, 1981, p. 313). Dans le cas présent, l'administration - notamment dans ses échelons centraux - s'est trouvée dans une situation proche de l'injonction contradictoire, tiraillée entre les exigences des autorités politiques et la très forte opposition du secteur de la protection judiciaire de la jeunesse qui ne s’est pas reconnu dans les projets d’U.E.E.R. et de C.E.F.

« Quelque part, [l’administration centrale] est en territoire hostile. Parce que vis-à-vis d’une politique publique comme celle-là [la mise en œuvre du programme C.E.F.], l’administration centrale est un îlot du pouvoir qui doit lutter contre ses propres personnels. »25

18L’administration a été d’autant plus fragilisée qu’elle ne disposait pas, dans l’application des décisions publiques, de la marge de manœuvre suffisante pour négocier avec les acteurs professionnels la mise en œuvre de l’action publique. En d’autres termes, l’urgence a affecté la capacité de l’administration sectorielle à nouer des interrelations avec son secteur d’intervention.

Conclusion

19Au finale, les enseignements de cette étude de cas sont doubles. Examiner la genèse des nouvelles politiques d'hébergement des mineurs de justice sous l'angle des temporalités permet tout d'abord de mieux appréhender les interactions entre acteurs politiques, administratifs et professionnels autour des questions d’hébergement des mineurs de justice. Il ressort de ce travail de recherche que non seulement chaque groupe d'acteurs possédait des intérêts stratégiques et idéologiques qui lui étaient propres, mais qu'il entretenait aussi un rapport au temps (présent ou passé) qui lui était spécifique. La fréquence des références historiques observable dans la littérature professionnelle de la justice des mineurs montre, par exemple, qu'il était primordial pour les professionnels de pouvoir s'inscrire dans une mémoire collective. A contrario, il n'était pas indispensable pour les décideurs politiques de situer leur action dans le temps long de l'histoire de la prise en charge des mineurs de justice. De même, nous avons pu observer que chaque groupe d'acteurs réagissait différemment face à « l'urgence ». Il est indéniable que certains acteurs politiques ont recouru à des stratégies de dramatisation de la délinquance des mineurs. De ce fait, la construction de la déviance juvénile comme problème « impérieux » et menaçant l'ordre public a pu s'avérer politiquement rentable. À l'inverse, la logique de l’urgence a incontestablement fragilisé l'administration de la protection judiciaire de la jeunesse, « soumise à une pression qui en aurait déstabilisé plus d'une »26. On notera que ce décrochage des temporalités politique, administrative et professionnelle n'est pas spécifique aux enjeux d'hébergement des mineurs. Dans leur recherche sur la prise de fonction des directeurs de service de la P.J.J., Elisabeth Duguet et Guillaume Malochet ont abouti à une conclusion similaire (Duguet, Malochet, 2007). Ces auteurs estiment que les difficultés rencontrées par les directeurs de service résident dans la pluralité des temporalités auxquelles ils devaient faire face. « Vis-à-vis de leurs équipes et de leurs pairs, la situation est celle d’un processus de socialisation professionnelle classique. En revanche, la crise institutionnelle que traverse la PJJ confronte les directeurs à une temporalité politique qui s’impose à eux sans qu’ils aient la moindre prise sur elle (montée des discours sécuritaires et des mesures répressives). Enfin, le renouvellement générationnel au sein des services de la P.J.J. pèse sur les modalités de transmission des savoirs professionnels. La culture professionnelle autrefois homogène se fissure, le désarroi des nouvelles recrues s’accroît et le référent éducatif perd de sa dimension mobilisatrice. Ces temporalités (professionnelle, institutionnelle, générationnelle) ne sont certes pas nouvelles. Ce qui pose question, c’est plutôt leur absence de recouvrement et les conséquences de cette situation sur la prise en charge des mineurs délinquants ou en danger » (Duguet, Malochet, 2007).

20Mais l'autre intérêt de cette étude de cas est de rappeler cette évidence : l' « hyper-politisation » d'une politique publique et ses corollaires (forte médiatisation, volontarisme politique, densification de l'action dans un moment court) ne sont pas forcément synonymes d'efficacité de l'action publique. Il est indéniable, par exemple, que la médiatisation des C.E.F. a entravé la mise en œuvre de la phase expérimentale de ce programme, en amplifiant le phénomène « not in my backyard » (N.I.M.B.Y.). Cette appellation désigne dans les milieux économiques et politiques, mais aussi plus largement dans la communauté scientifique, l’ensemble des groupements associatifs créés à l’occasion de projets de tracé de grandes infrastructures ou des projets d’implantation d’équipements polluants. Il n'est pas rare d'observer des phénomènes N.I.M.B.Y. en matière d'installation d'établissements recevant des mineurs en difficulté27. Mais, dans le cas du programme C.E.F., nous avons pu constater que la forte visibilité médiatique de l’action publique a encore accentué ces oppositions. D'une part, les difficultés rencontrées par les premiers centres (violences au sein des établissements, fugues) ont été rendues visibles par la couverture médiatique. Cela n'a guère apaisé les inquiétudes des riverains. D'autre part, la forte médiatisation a permis aux groupements de riverains (comités, associations) de bénéficier d'une certaine audience (nationale et locale) ; ce faisant, elle a parfois accentué leur politisation.

21Les logiques de l’immédiateté et de l’urgence mises en évidence dans le cas de l’expérimentation des U.E.E.R. et C.E.F. ne sont donc sans doute pas spécifiques à ce secteur d’action publique (Neyrat, 2004, p. 2). Elles méritent toute l’attention des politistes puisqu’elles témoignent d’une mutation du rapport au temps des autorités politiques.

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Palier B., Surel Y. (dir.), 2010. « L’explication du changement dans l’analyse des politiques publiques : identification, causes et mécanismes » in Palier B., Surel Y. (dir.), Quand les politiques changent : temporalités et niveaux de l’action publique, Paris, L’Harmattan, 2010, p. 11-52.

Prieur C., « Consensus sécuritaire », Le Monde daté du 21 février 2002.

Roché S., 2003. « La lutte contre l’insécurité : les raisons d’un succès d’opinion » in Gattolin A., Miquet-Marty F. (dir.), La France blessée. Une radioscopie politique, Paris, Denoël, p. 123-132.

Weber M., [1919] 1963. Le savant et le politique, Paris, Union Générale d'Editions.

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Notes

1  Nous appelons « mineurs de justice » les mineurs concernés par une décision du juge des enfants soit au titre de l’assistance éducative, soit au titre de la protection des jeunes délinquants, soit au titre de la protection des jeunes majeurs.

2  Circulaire du Garde des Sceaux relative à la « mise en œuvre des unités à encadrement éducatif renforcé », 7 juin 1996.

3  Note de la directrice de la P.J.J. relative à la « localisation des unités à encadrement éducatif renforcé » (30 janvier 1996).

4  Décret n° 2007-1573 du 6 novembre 2007 relatif aux « établissements et services du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse ».

5  Article 33 de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante (version consolidée au 20 mai 2010).  

6  La Direction de la protection judiciaire de la jeunesse est une direction du Ministère de la Justice. Elle est chargée de l’ensemble des questions intéressant la justice des mineurs et de la concertation entre les institutions intervenant à ce titre.

7  Nous rejoignons ici la démarche de Franck Baumgartner et Bryan Jones qui proposent de penser conjointement des changements rapides et radicaux avec des changements lents et marginaux : « From a historical view, it can easily be seen that many policies go through long periods of stability and short periods of dramatic reversals. Often the grand lines of policy may be settled for decades during such critical periods of mobilization. […] We argue that a single process can explain both periods of extreme stability and short bursts of rapid change. […] Incrementalism and crisis are part of the same process. »(Baumgartner, Jones, 1991, p. 1044-1053)

8  On notera toutefois que la consécration des F.A.E. relève d'un « consensus ambigu ». Il n'y a pas nécessairement un accord clair entre tous les acteurs sur les buts assignés au dispositif. Dans une étude consacrée aux éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse, Véronique Freund estime, par exemple, que le champ éducatif s'organise autour de deux conceptions différentes du fonctionnement d'une structure collective. Une première école insiste sur le collectif et la vie de groupe ainsi que sur le rôle fédérateur des activités dans la relation éducative. Dans cette perspective, "tenir un foyer" impose tout d’abord de tenir compte des phénomènes de groupe. A l’opposé, une seconde école accorde une place importante à la parole et à la relation duelle. Dans cette perspective, la gestion quotidienne du groupe s’estompe au bénéfice de la démarche d’insertion sociale individuelle (Freund, 2004, p. 65).

9  Les Centres de placement immédiat étaient des structures destinées à accueillir des mineurs délinquants sur le fondement de l’ordonnance du 2 février 1945, éventuellement des mineurs en danger en application des articles 375 et suivants du Code civil. Elles avaient pour mission d’offrir à tout moment aux magistrats de la jeunesse des possibilités de placement des mineurs sans délai et de procéder à un contrôle strict du jeune en vue d’éviter qu’il ne quitte le foyer sans l’autorisation et l’encadrement du personnel.
Le décret du 6 novembre 2007 relatif aux « établissements et services du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse » a supprimé les Centres de placement immédiat. Depuis ce texte, on distingue désormais deux types d'établissements du service public de la protection judiciaire de la jeunesse : les établissements de placement éducatif (E.P.E.) ainsi que les centres éducatifs fermés (C.E.F.) Les E.P.E. « procèdent tous à des accueils sans délai ni préparation ou à des accueils préparés ». Chaque établissement est constitué d'au moins une unité éducative. On distingue les unités éducatives d'hébergement collectif, les unités éducatives d'hébergement diversifié (dans lesquelles les jeunes sont hébergés soit en famille d'accueil, soit en logement autonome) et les unités éducatives « centre éducatif renforcé ».

10  Rappelons avec Max Weber que « lorsqu’on dit d’une question qu’elle est “politique” […], il faut entendre par là, […] que les intérêts de la répartition, de la conservation ou du transfert de pouvoir sont déterminants pour répondre à cette question » (Weber, [1919] 1963, p. 21).

11  Entretien avec un éducateur de la P.J.J., ancien directeur régional de la P.J.J.

12  Entretien avec un éducateur de la P.J.J., ancien chef du bureau des « méthodes de l’action éducative » de la D.P.J.J.

13  Entretien avec un éducateur de la P.J.J., ancien directeur régional de la P.J.J.

14  Prieur, Le Monde, 21 février 2002.

15  Entretien avec un juge des enfants.

16  Sur les stratégies de dramatisation dans la construction des problèmes pénaux, voir Enguéléguélé S., 1997.

17  Entretien avec un directeur d’association habilitée par le Ministère de la Justice.

18  Entretien avec une magistrate, ancienne sous-directrice de l’action éducative et des affaires judiciaires à la Direction de la protection judiciaire de la jeunesse.

19  Monnin, Le Nouvel Observateur n° 2016.

20  Nous faisons ici référence aux notes du Directeur de la D.P.J.J. relatives à « la localisation des unités à encadrement éducatif renforcé » (30 janvier 1996), au « cahier des charges pour les unités à encadrement éducatif renforcé » (8 mars 1996) et au « cahier des charges pour la création d’Unités à Encadrement Educatif Renforcé dans le secteur associatif habilité » (19 avril 1996).

21   Circulaire du Garde des Sceaux relative à la « mise en œuvre des unités à encadrement éducatif renforcé », 7 juin 1996, 6 p.

22  Note de la D.P.J.J. relative au « pilotage des Unités à Encadrement Educatif Renforcé » (13 septembre 1996).

23  Dans une évaluation rendue en 1998, l’Inspection générale des affaires sociales, l’Inspection générale de l’administration et l’Inspection générale des services judiciaires estimeront d’ailleurs que « chargée de mettre en œuvre à grande échelle et dans des délais restreints une réforme aussi peu consensuelle, avec pour cela des moyens limités, la D.P.J.J. a été placée dans une mission impossible » (I.G.A., I.G.A.S., I.G.S.J., 1998, p. 34).

24  Entretien avec un éducateur de la protection judiciaire de la jeunesse (P.J.J.), ancien chef du bureau de la gestion financière et des équipements à la Direction de la protection judiciaire de la jeunesse (D.P.J.J.).

25  Entretien avec un directeur régional honoraire de la D.P.J.J.

26  Entretien avec un éducateur de la P.J.J., ancien chef du bureau des « méthodes de l’action éducative » de la D.P.J.J.

27  Christine Lazerges, qui a dirigé une mission interministérielle sur la prévention et le traitement de la délinquance des mineurs (1998), témoigne des oppositions vives suscitées par un projet d'implantation d'un C.E.R : « J’ai découvert le phénomène du « Not in my back yard ». Je fais venir Marylise Lebranchu [alors Garde des sceaux] pour l’inauguration du premier site, la pose de la première pierre donc. Le lancement… Donc, j’avais beaucoup communiqué. Donc Marylise Lebranchu arrive pour inaugurer le lancement. Et voilà que le conseiller général de ce canton-là, socialiste, et le maire de droite de ce canton-là préparent une somptueuse manifestation. Echarpes bleu-blanc-rouge et « non aux petits voyous dans le canton ». Le conseiller général socialiste a immédiatement envoyé des mails au premier ministre. Ce qui fait que quand Marylise Lebranchu est arrivée, on a immédiatement inauguré notre « truc » à Montpellier. On [ne] pouvait pas aller sur le site puisqu’il y avait une manifestation. Ils avaient trouvé deux cent riverains avec voitures, etc. Le site était quand même à six kilomètres de la première maison… » (Entretien avec Mme Christine Lazerges, juin 2005).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Eloïse Girault, « Ce que la politisation fait aux politiques publiques : le désordre des temporalités », Temporalités [En ligne], 13 | 2011, mis en ligne le 04 juillet 2011, consulté le 26 mars 2017. URL : http://temporalites.revues.org/1590 ; DOI : 10.4000/temporalites.1590

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Auteur

Eloïse Girault

UMR Triangle (Ecole normale supérieure de Lyon, Institut d’études politiques de Lyon, Université Lumière Lyon 2)
15 parvis René Descartes
BP 7000, 69342 Lyon Cedex 07
Eloise.girault@hotmail.fr

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