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Les temporalités de l’européanisation

Temporalities of Europeanization
Las temporalidades de la europeización
François Bafoil et Bernd Weber

Résumés

L’échec du sommet de Vilnius à la fin de 2013 et les récents événements ukrainiens ont mis en évidence les conséquences liées au refus de la prise en compte de l’histoire des partenaires dans la négociation que développe l’Union européenne avec ses voisins orientaux. Ils montrent que les expériences collectives alimentées à des sources historiques différentes sont autant de ressources que les acteurs mobilisent pour faire valoir d’autres dimensions temporelles. Sans une communauté de références partagées, à la base des intérêts collectifs, les asymétries entre les joueurs ne peuvent que croître. L’examen du processus d’élargissement et celui de la Politique européenne de voisinage mettent en valeur les limites de la stratégie de la Commission quand elle prétend s’appuyer sur la socialisation des élites pour contrer les conflits. Les résultats se mesurent en termes de déclarations sans suite quand les idées constitutives de l’UE et le transfert des compétences ne sont d’aucun poids. L’analyse des deux séquences permet de conclure que les temporalités sont un enjeu de la négociation et que l’ « européanisation » n’est pas le modèle de toute négociation possible.

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Texte intégral

1Le refus répété au mois d’octobre et de novembre 2013 par l’Arménie, l’Azerbaïdjan et surtout l’Ukraine de poursuivre les négociations avec l’UE est venu brutalement éclairer les limites de l’intervention publique de celle-ci lorsqu’elle se fonde sur le présupposé que les dimensions historiques et culturelles peuvent être éliminées de la négociation au profit du seul primat des intérêts en matière de sécurité et de développement européens. Cet échec est instructif empiriquement et théoriquement.

2Empiriquement d’abord parce qu’il témoigne de la trop grande rigueur des processus propres à l’UE. Il révèle, par ailleurs, la capacité des partenaires à faire valoir des projets économiques et géopolitiques ancrés dans une autre histoire que celle de l’UE. Par là même, cet échec jette une lumière rétrospective sur le fait que les élargissements de la décennie 2000 se sont déroulés dans des contextes de jeu à bien des égards exceptionnels, tant les asymétries entre les participants étaient réduites et la trajectoire historique des candidats peu valorisée. Théoriquement ensuite, parce qu’un tel constat force à conclure à la faible portée heuristique du concept d’ « européanisation » dès lors que les conditions mises à son élaboration sont manquantes, que ce soit en raison des limites temporelles des processus d’ajustement ou des ressources mobilisées par les acteurs en matière de trajectoires historiques collectives. C’est l’approche par la « logique des conséquences » qui est mise en question, au profit d’une « logique par l’appropriation » dont les effets en matière d’action publique sont toutefois limités.

3Ces deux dimensions mettent en évidence d’un côté l’importance de l’histoire et des héritages pour comprendre l’efficacité de l’action publique et de l’autre, les coûts attachés à son oubli pour saisir les échecs de la politique extérieure européenne. L’objet de ce travail est d’évaluer la pertinence de ces remarques à l’aune d’abord du succès représenté par les élargissements réalisés en 2004 et en 2007 et ensuite, de la Politique européenne de voisinage.

  • 1 Il suffit de mentionner que la moyenne du PIB des 10 candidats en 2004 se situait autour de 40% de (...)

4Si ces élargissements réalisés dans la décennie 2000 ont pu être considérés par plusieurs observateurs comme un succès sans équivalent dans l’histoire de l’UE1, leur remarquable succès semble pourtant très difficile, voire impossible, à réitérer. La raison en est que les partenaires engagés dans la négociation avec l’UE font état de ressources alternatives viables et que les asymétries entre tous les participants s’accroissent. Parmi ces alternatives il faut compter les dimensions historiques non partagées par les pays de l’UE. Elles confèrent aux pays concernés un réservoir de ressources et une légitimité que les incitations de l’UE ne peuvent prétendre contrebalancer. Les temporalités dont il est question mêlent la diversité des expériences, des mémoires ou encore des préférences propres à des groupes particuliers. Ce sont autant de composantes qui n’ont pas été mobilisées dans la dynamique d’élargissement de la décennie 2000 car il n’était attendu des candidats qu’un strict ajustement aux règles de l’UE. Pour cette raison, les modèles théoriques élaborés pour comprendre la dynamique d’élargissement sur la base d’une temporalité linéaire et non conflictuelle semblent peu appropriés pour des systèmes d’action plus complexes où doivent être prises en compte nécessairement les dimensions de l’histoire et avec elles, celles des identités.

5En prenant appui sur deux séquences qui ont vu le jour au sein de l’Union européenne – la dynamique des derniers élargissements en 2004 et 2007 et la Politique européenne de voisinage lancée en 2004 – cet article cherche à montrer que la problématique de l’européanisation est un processus complexe dans lequel l’histoire ne peut être ni évacuée ni réduite dans l’analyse au seul calcul des coûts et des bénéfices, comme le laissent entendre les tenants de l’approche rationaliste de « la logique des conséquences ». Les temporalités complexes des processus d’ajustement, les ruptures et les conflits qui en ont jalonné le développement, de même que les trajectoires historiques des individus ne peuvent être éliminées, sauf à postuler l’existence d’acteurs désincarnés portés par leur seul intérêt économique.

6Plus exactement, cette approche de l’ « européanisation » ne se justifie que dans un nombre très limité de cas où les asymétries sont réduites à la faveur des États membres, les contraintes sur les candidats très pesantes, et la marge de manœuvre de ces derniers, faible. Pour cette raison, dès lors que les asymétries sont plus vastes, les alternatives à la pression de l’UE sont démultipliées, mais aussi les risques d’échec de la négociation. Si dans le premier cas, la dimension temporelle de l’action est réduite à un espace-temps qui est censé déterminer le processus d’intégration sans rien laisser jouer de la dimension historique des individus, dans le second cas, elle est une ressource à la disposition des partenaires de l’UE qui peuvent la manier pour faire valoir d’autres références cognitives et mentales dans l’action collective. Dans le premier cas, la dimension historique est escamotée ; dans le second, elle est une ressource porteuse d’une alternative. Dans les deux cas, elle est un enjeu de la négociation et permet de conclure que l’ « européanisation » n’est pas le modèle de toute négociation possible pour les partenaires de l’UE.

7La première partie de ce travail expose la double logique des comportements qui a été élaborée pour rendre compte de la congruence de l’UE par le biais de l’ajustement aux règles de la part de candidats à l’intégration dans l’UE (I). L’examen des derniers élargissements l’illustre (II), à la différence de la Politique européenne de voisinage qui témoigne de l’accroissement des asymétries et de la capacité des acteurs de la négociation à faire valoir d’autres dimensions historiques et temporelles (III).

Le cadre théorique

8Deux schémas interprétatifs des logiques de décision ont été mobilisés pour analyser les dynamiques de l’action publique dans le cadre de l’élargissement de l’UE en 2004 et 2007. Ils mettent l’accent sur l’évaluation des « conséquences » (Risse, Börzel, 2000), ou sur la perception de « l’appropriation » (Hall, Taylor, 1995). Cette distinction fait référence au travail de March et Olsen (1989) pour lesquels deux types de logiques sont à la base des délibérations et de la prise de décision par les acteurs : la logique des conséquences, fondée sur l’approche dite de « l’institutionnalisme rationnel », ou la logique de l’appropriation, fondée sur le constructivisme et « l’institutionnalisme sociologique et historique ».

Logiques de la décision et mécanismes d’européanisation

  • 2 L’Acquis communautaire renvoie à l’ensemble des règes, normes et procédures de l’UE établies depuis (...)

9La logique des conséquences suppose que les acteurs choisissent stratégiquement entre les alternatives qui se posent à eux, en évaluant les conséquences probables de leurs décisions en fonction de leurs objectifs et de leurs préférences. Considérés sous cet angle, les résultats, c’est-à-dire les ajustements atteints par l’action, sont le fait d’acteurs rationnels. Ceux-ci ordonnent leurs préférences et leurs intérêts exogènes et déterminés a priori, afin de maximiser le bénéfice matériel au cours des échanges avec l’UE dans le cadre institutionnel d’action existante. Ce qu’il s’est agi d’expliquer, c’est l’adoption formelle des règles de l’Acquis communautaire2. Elles ont fait référence au contexte d’une structure simple de l’action collective marquée par des asymétries limitées, situées dans une situation sans précédent historique, et qui favorisait les anciens pays membres et l’UE au niveau du pouvoir de négociation (Schimmelfennig, Sedelmeier, 2005). Dans ce cadre, la temporalité peut être considérée comme une composante des incitations, dans la mesure où le terme à atteindre (la date de l’adhésion) est fonction de la soumission aux conditions énoncées (dans les chapitres de l’Acquis) selon une certaine durée maîtrisable par les choix attendus. La dynamique de progrès se laisse aisément mesurer par des programmes de contrôle (monitoring) et dans ce processus, la dimension temporelle se réduit à la durée qui sépare la cause de sa fin, l’action visée de la satisfaction obtenue. En d’autres termes, elle est un élément endogénéisé dans le calcul des acteurs ou, pour le dire autrement, réduite à la combinaison du calcul rationnel des moyens et des fins.

10À l’opposé, la logique de l’appropriation met en valeur la rationalité limitée des acteurs à la base de leurs démarches stratégiques qui se trouvent, elles, orientées vers l’optimisation de leur bénéfice. Ces orientations de l’action peuvent être d’ordre économique, politique mais également symbolique et culturel. Dans ce cas, ces derniers renvoient à une temporalité des horizons à moyen et long terme, largement distincte de la précédente approche. Au strict bénéfice lié au gain de l’intégration au terme du processus d’ajustement se substituent ici les idées de communautés partagées sur la base d’une histoire commune, qui avait été momentanément interrompue. « Le retour à l’Europe » s’identifie à un retour à l’histoire collective, avec toutes les dimensions de l’évaluation divergente de la part des acteurs et des reproches qu’ils peuvent nourrir les uns à l’égard des autres. Le spectre des attentes s’élargit et se distend. Dans ce cadre, les intérêts ainsi que les préférences ne sont plus considérés comme des donnés exogènes, mais ils varient en fonction de ce qui est perçu comme légitime et approprié dans une situation spécifique qui s’inscrit dans une historicité plus dense. Envisagées sous cet angle, la prise de décision, les attentes et donc l’action collective sont davantage influencées par les identités, les représentations et les paradigmes, que par la poursuite instrumentale des intérêts exogènes. La temporalité des processus ici est une dimension porteuse d’alternatives car liée à l’histoire des acteurs. Elle est inscrite dans les anticipations qui président aux calculs des acteurs, soit qu’elle demeure vague en référence aux identités – références cognitives et mentales qui sont mobilisées au cours des échanges – ou qu’elle soit plus précise, sous la forme d’une durée mise à profit pour exercer une pression sur le partenaire. À ce titre, elle est une ressource à la disposition des acteurs.

Critique de l’approche par les conséquences

  • 3 Ce mécanisme a notamment été mobilisé pour expliquer l’adoption de la règle européenne par la Suiss (...)

11La critique que l’on peut adresser à l’approche en termes de logique des conséquences est double. C’est d’abord d’avoir réduit ce phénomène historique sans précédent à un mécanisme sans épaisseur, dont le bon déroulement se serait opéré grâce à la seule puissance des incitations que l’UE aurait été capable d’imposer en manipulant les calculs coûts/bénéfices des acteurs. C’est ce que Schimmelfennig dans de nombreux travaux d’orientation rationaliste a appelé le mécanisme d’ « incitations externes » (Schimmelfennig 2010, p. 8-10). Dans ce cadre, la pression exercée par l’UE se base sur l’attractivité des incitations et leur crédibilité dans une situation spécifique. Or, dans ce schéma, l’expérience vécue ou encore la mémoire individuelle ou collective n’entrent pour rien, et l’on fait l’hypothèse qu’ils ne doivent en rien jouer pour que l’accord entre les parties voie le jour. La théorie a sur ce point besoin d’éliminer toute aspérité réelle. L’ajustement aux règles externes se réduit alors à un transfert unilatéral, à l’instar du second schéma appelé le mécanisme d’externalisation où il s’effectue à partir de la prise en considération des effets négatifs d’une exclusion de la règle européenne.3

12Sur cet aspect de la liquidation de la dimension historique, la théorie a bénéficié d’un précédent pratique de poids avec le cas type qu’a représenté l’exemple de la RDA. L’ancienne Allemagne communiste a en effet été rayée de la carte sous l’effet de l’extension du Deutsche Mark (DM) à son territoire le 1er juillet 1990. Cette extension a signifié la disparition concomitante de l’ancienne monnaie est-allemande, l’Ostmark, et préfiguré la fusion de la RDA dans le cadre institutionnel de la RFA qui a été effective le 3 octobre suivant. S’en est suivi ce que Lehmbruch a nommé le « transfert institutionnel » (Lehmbruch 1993) qui a correspondu à l’extension intégrale des règles et institutions ouest-allemandes sur la base de la négation radicale de l’histoire est-allemande écoulée. Par ce biais, les élites ouest-allemandes poursuivaient deux objectifs : d’abord, écarter le moindre risque lié à l’influence qu’auraient pu exercer les héritages est-allemands sur la formation des nouveaux équilibres institutionnels allemands. En cela, il s’agissait de ne pas répéter les funestes erreurs de la République de Weimar qui n’avait pas procédé après la 1re guerre mondiale à une refondation radicale des institutions et ainsi ouvert la voie au nazisme ; ensuite, répéter par cette extension radicale du DM à la partie est-allemande la dynamique qui en 1948 avec la création du DM avait ouvert la voie à quarante années de succès ininterrompu. En pratique comme en théorie, tout l’enjeu a reposé sur la négation de la dimension temporelle et historique de l’action collective. En pratique, car elle a été le prélude à l’écrasement de toutes les institutions est-allemandes. En théorie, car elle a permis de reformuler l’approche dite standard qui postule la rationalité absolue de l’acteur, désencastré de tout cadre historique particulier.

13Le précédent est-allemand est pertinent pour comprendre que dans l’approche par la logique des conséquences, résistances et conflits sont éliminés pour ne laisser en place que des acteurs désincarnés dont la conformité aux prescriptions attendues est la seule option admissible. L’approche en termes de coûts/bénéfices renvoie à un statut de la rationalité absolue de l’acteur capable d’identifier clairement ses objectifs, tandis que tout l’art de l’UE est de persuader les candidats de la justesse de ses normes et de ses politiques dans le déroulement des échanges. C’est ce que les auteurs rationalistes mentionnés plus haut nomment la « socialisation ». Selon eux, l’imitation des « bonnes pratiques » est dès lors considérée comme la forme achevée de l’ajustement, identifié à une reprise intégrale des comportements de l’Ouest. Pareille position a, en pratique, largement satisfait les attentes normatives de ceux qui, à l’Ouest, considéraient les populations d’Europe centrale comme des peuples « sans histoire », autrement dit comme de pures attentes à l’égard de l’Ouest. Au-delà de l’intérêt économique considérable que cette position a justifié en ouvrant toutes grandes les vannes des investissements étrangers, il est une autre dimension importante qu’elle a permis d’éliminer, psychologique en l’espèce : en considérant comme nulle et non avenue l’histoire écoulée, la partie Ouest s’est exonérée des reproches d’avoir laissé les citoyens est-européens après 1945 au bon vouloir des Soviétiques et n’a pas eu ainsi à souffrir du profond ressentiment suscité par leur abandon.

L’apport des derniers élargissements

14Avec les derniers élargissements, l’attention des observateurs s’est portée sur la capacité des États candidats à adopter les règles communes à partir de trajectoires historiques et donc des institutions, références, cadres cognitifs et mentaux très différents de ceux des membres qu’ils ont rejoints (Cowles et al, 2001 ; Olsen, 2001 ; Bieler, 2003 ; Sedelmeier, 2003 ; Schimmelfennig, Sedelmeier, 2005 ; Lippert, Umbach 2005 ; Goetz, 2005 ; Grabbe, 2006 ; Kutter, Trappmann, 2006, Bafoil, 2006, Bafoil, Beichelt, 2010). L’écart initial était considérable. Or, il n’était pas attendu de la part des candidats qu’ils infléchissent la régulation commune placée sous les auspices de l’Acquis communautaire, mais bien qu’ils la reprennent intégralement sans discussion. En d’autres termes, les partenaires de l’UE15, maîtres des règles, n’entendaient en aucune façon que les candidats puissent se prévaloir d’une quelconque légitimité historique propre. Il n’était attendu d’eux qu’une stricte conformité à la logique des conséquences, reflétant un ajustement au plus près de la régulation énoncée par les anciens membres.

15Par ailleurs, quel rôle a rempli la dimension historique des idées, des références et des paradigmes à l’instant mentionnée ? Cette dimension a pu être analysée dans les termes d’un rejet du passé et paradigme communiste et du « retour de l’État » dont on retient ici un aspect : celui de la défense acharnée d’une historicité de la part des États, au motif notamment qu’à plusieurs reprises dans l’histoire, ces États ont disparu des cartes européennes sous l’effet d’occupations étrangères, qu’elles aient été Ottomane pour les premiers (les pays Balkans) puis Habsbourgeoise, Allemande et Russe (pour les pays Baltes et ceux du Centre-Est). Le retour dans le giron européen après 1989 s’est donc immédiatement présenté sous les auspices de la négation du temps écoulé depuis les occupations étrangères. Or la tension au sein de ces nouveaux États indépendants s’est considérablement accrue lorsqu’après avoir réaffirmé leur souveraineté nationale, il leur a été demandé d’en négocier une partie au titre de l’intégration dans l’Union. Face à l’exigence incontournable qui s’est imposée à eux de reprise de règles européennes qui avaient été formulées sans eux, les États candidats ont témoigné de l’affirmation continue de leur souveraineté nationale dans l’ensemble des négociations.

16La notion de densité historique a illustré cette double caractéristique de l’adaptation des candidats aux règles de l’Union en mettant en valeur d’un côté sa négation pour ne laisser paraître qu’un processus de strict ajustement aux attentes des anciens membres (UE15), mais de l’autre sa pleine dimension, pour avoir permis l’adaptation des règles de l’UE en fonction des trajectoires historiques de chaque État. En ce sens, les derniers élargissements ont renforcé la position selon laquelle l’européanisation ne se réduit pas à une dynamique qui prend sa source au « sommet » des institutions de l’UE pour s’imposer à des pays sans histoire. Les élargissements, au contraire, ont témoigné de la force de pression des groupes d’intérêts nationaux qui ont soit résisté dans certains secteurs où la régulation européenne a imprimé une pression puissante (à l’instar des secteurs de l’environnement ou de l’agriculture), soit construit des alliances durables avec leurs partenaires occidentaux (notamment au niveau des régions).

17Ces quelques données donnent à comprendre les dynamiques d’élargissement comme une combinaison à la fois des pressions à l’ajustement en raison des « règles dures » (« hard rules ») de l’UE à court terme, et des processus d’apprentissage (« soft rules ») à la base de la socialisation progressive et réussie des élites est-européennes à long terme. La première voie peut être qualifiée de « réaliste ». Elle insiste sur la capacité des règles de l’Union à créer des chemins de dépendance dans lesquels les candidats s’inscrivent coûte que coûte, quitte à refléter l’influence des « veto players », la faiblesse des États centraux, et la production de problèmes inattendus. La deuxième voie peut davantage être définie comme « sociologique ». Elle combine l’examen de la socialisation des élites basée sur les paradigmes et les idées partagés, celle des associations et l’inclusion dans les processus de décision, mais également, comme la première, nombre de traits plus négatifs. Ces derniers tiennent à la faiblesse administrative due à l’absence d’institutions en état de marche durant une longue période après 1989 ; à l’accumulation des lois qui ont conduit à un double standard de références juridiques et au final, au formalisme de la reprise des règles, propices à de nombreux détournements. Combinées, ces deux approches ont permis de comprendre le processus d’ajustement dans les termes des capacités d’adaptation d’un côté, et de soumission à la contrainte à l’ajustement de l’autre. Historiquement, cela a abouti au fait que certaines politiques ont été intégralement reprises – à l’image de la politique régionale – mais avec un coût évident, celui de l’aspect strictement formel de la reprise. Théoriquement, on a pu convenir que l’élargissement n’était ni une « adaptation forcée », ni le produit du seul libre arbitre des acteurs.

18Fort de ces remarques, on est en mesure maintenant de définir ce que nous entendons par « européanisation ». Il s’agit ici d’un processus de changement discontinu et conflictuel au niveau idéel, institutionnel et politique qui découle d’un côté de la pression que l’UE exerce directement ou indirectement sur les délibérations et la prise de décisions des acteurs et de l’autre, de l’ajustement plus ou moins strict en fonction des ressources à disposition des acteurs qui à travers différents mécanismes reprennent, imitent, adaptent et finalement transforment les règles en fonction de leur trajectoire historique, de l’épaisseur institutionnelle et des capacités des groupes organisés (« veto power »). Un des concepts clés est celui d’écart (« misfit »). Il indique la distance entre les contenus de la règle européenne et les réalités domestiques sur lesquelles elle s’applique. Cette notion de « misfit » est expressive de l’intensité de la pression à l’ajustement de la règle dans des contextes domestiques, historiquement lestés. Cet écart est, par ailleurs, indicateur de la distance de temps à parcourir pour que cet ajustement s’opère en termes de reformulation des règles communes par l’État candidat (Börzel, Risse, 2000). Pareil écart fournit l’opportunité aux groupes d’intérêts de témoigner de leur capacité d’intervention, soit pour favoriser la mise en œuvre des règles européennes, soit pour les bloquer en leur résistant. Or leur capacité d’intervention est directement fonction de la légitimité dont ils disposent en raison de leur ancrage historique aux yeux de leurs propres membres. Ils ont ainsi confirmé le constat que plus forte est la pression à l’ajustement et plus les groupes d’intérêts sont en mesure de s’exprimer, au travers de conflits dont la résolution ouvre sur la construction d’aménagements acceptés de la règle collective.

Une structure d’action asymétrique limitée. Valeurs et temporalité

19La structure des jeux propre aux élargissements peut être définie dans les termes de l’asymétrie limitée. Asymétrie en raison des différences politiques et économiques séparant les membres de l’UE15 et les dix candidats postulants. Asymétrie limitée, en raison des paradigmes, des idées et des intérêts partagés. Ces derniers ont participé de la construction des institutions qui ont encadré le processus d’ajustement.

Idées et identité

20Pour aussi distants qu’ont été les partenaires des élargissements en matière de régime politique et économique avant 1989, les ensembles de représentations des citoyens ne l’étaient pas. D’où la forte réduction de l’asymétrie à l’instant mentionné, qui a encadré le processus en développement. Le « retour vers l’Europe » a été revendiqué autant par les élites est-européennes qui se pensaient profondément ancrées à l’Ouest, que par les élites ouest-européennes pour lesquelles, majoritairement, le communisme ne représentait plus aucun cadre mental valide. Pour les deux parties, la division de l’Europe était d’autant moins acceptable qu’elle était ressentie comme le résultat de l’arbitraire des vainqueurs de la Seconde guerre mondiale, États-Unis et URSS. C’est la raison pour laquelle le sentiment de l’illégitimité de la situation est-européenne a dominé les représentations, appelant les uns au « retour vers l’Europe », et les autres au devoir d’accueil (Lippert, 2006), le tout pour mieux définitivement clore la parenthèse ouverte à Yalta de la coupure de l’Europe en deux parties. Cette congruence initiale et durable des préférences a largement contribué à assurer le processus d’européanisation de sa continuité, et cela en dépit des heurts et des conflits qui n’ont pas manqué de se produire dès lors que les comptes matériels ont été mis en demeure d’énoncer la hauteur des coûts des transformations à venir. Pour contrer ces conflits matériels, la Commission a transformé sa stratégie reposant sur la conditionnalité en une autre, qui a visé la socialisation des élites et des nombreux acteurs de la société civile. Cette dernière s’est trouvée facilitée par les idées et par les identités partagées entre eux, ainsi que d’Ouest en Est. La logique d’appropriation a ainsi été mise en valeur par le biais des dialogues et des contacts, qui ont été multipliés et institutionnalisés dans le but de diffuser les normes et les règles à moyen et long terme. L’objectif était de persuader les partenaires sans recourir directement à la coercition de la « règle dure ». Ce mécanisme de socialisation et d’apprentissage a également été largement adossé à la politique de soutien d’expertise qui a pris place dans le cadre des échanges de « jumelage » (Kelley, 2006). Quels qu’aient été les conflits – qui ne sont pas ici notre objet d’analyse – la structure d’échanges collectifs a été fondée sur les idées et références partagées entre les deux parties (anciens membres et candidats). Elle a été de nature à assurer l’ajustement des intérêts. Ces valeurs ont été faites d’engagements réciproques – comme autant de droits et de devoirs, de représentations communes : l’Europe unifiée – et d’attentes à l’égard de l’autre en matière de respect des règles. Une majorité de citoyens les a faites siennes, légitimant ainsi le processus et assurant les partenaires de l’Ouest des appuis indispensables pour la poursuite de l’action collective (Vachudova, 2005). Pour le dire autrement, la logique de l’européanisation a reposé sur la congruence des préférences et l’ajustement ex ante des attentes, qui ont été largement déterminées par la représentation d’une histoire, faite de références partagées par les acteurs et à la base des intérêts collectifs. C’est en cela que le processus d’élargissement a été unique.

Temporalité et évolution des préférences

  • 4 Cette simple remarque a été largement validée durant tout le processus de transformation. Elle donn (...)

21La structure de jeu élémentaire où les idées, les références et les attentes sont congruentes correspond à la situation initiale qui a initié le processus, et – semble-t-il – seulement à elle. Elle est d’une importance décisive car elle est la condition nécessaire pour que s’opèrent un rapprochement et une promesse d’intégration. Mais elle n’est pas suffisante. Très rapidement sous l’effet des difficultés de tous ordres, notamment économiques et comptables, des distorsions ont vu le jour. La longueur des promesses reportées s’est substituée à l’enthousiasme initial. Les préjugés sur le « retard » et les reproches subséquents ont eu tôt fait de distendre les attentes. S’y sont ajoutés les effets de règles inadaptées au contexte est-européens, générateurs de nombreux blocages (Kutter, Trapmann, 2006). Les références ont évolué et les intérêts ont changé jusqu’à faire état de très sérieux reproches réciproques4. Avec ces reproches qui ont parfois plongé loin dans l’histoire, ce sont deux types de légitimité qui se sont affrontés : celle des anciens membres adossés à leur antériorité et à leur supériorité en matière de connaissance des règles pour la simple raison qu’ils en étaient les initiateurs ; celle des nouveaux membres, nourris d’une vision moins politique de l’Union, c’est-à-dire moins exigeante en matière de délégation de souveraineté, aux fins de laisser jouer davantage les mécanismes de libre-échange. Cette aspiration s’est trouvée adossée à une posture puissamment associée aux États-Unis, qui sur certains dossiers s’est révélée soucieuse de tourner délibérément le dos aux anciens équilibres géopolitiques. Ces deux types de légitimité ont renvoyé à des ensembles distincts de préférences de l’action publique : les premières, marquées au sceau de la conservation (protection) des règles communes ; les secondes, davantage ouvertes à leur transformation au service des échanges globalisés.

22Pour cette raison également, l’action collective évolue sous l’effet des exigences que formulent les partenaires, des oppositions voire des conflits qui peuvent en résulter, des changements dont ces partenaires témoignent, des bénéfices engrangés grâce à des alliances nouvelles, enfin des nouvelles attentes qui voient le jour. Ainsi recomposées, les préférences contribuent à former les intérêts des différents groupes qui émergent, prennent forme et se consolident dans le cours du processus. Or, si elles évoluent, les préférences ne sont pourtant pas en perpétuelle mobilité. Des étapes en scandent la consolidation par le biais de la socialisation et l’apprentissage. Elles garantissent le chemin parcouru en termes de reconnaissance des partenaires et d’avantages acquis. Dans ce processus de construction, c’est la confiance qui se bâtit, étayant la poursuite de l’action collective et l’assurant de sa réussite en termes d’européanisation. C’est la raison pour laquelle les institutions sont porteuses d’une identité commune adossée à la reconnaissance des règles partagées.

23Or, comme on l’a dit plus haut, la structure d’action qui correspond à ce résultat présuppose des conditions qui se retrouvent rarement dans d’autres configurations historiques. À ce titre, l’erreur des promoteurs de la Politique européenne de voisinage en 2004 aura sans doute été d’inscrire cette politique étrangère dans les pas de celle mise en œuvre lors des élargissements. Lorsque l’ancien président de la Commission Prodi avait fièrement affirmé en 2004 à propos de cette politique qu’elle était identique à la politique d’élargissement « sauf les institutions », ne l’avait-il pas d’emblée condamné à l’échec en raison de cette autosuffisance voire cette arrogance typiquement européenne, qui consiste à oublier la dimension temporelle et géopolitique des partenaires pour ne faire valoir que son propre système de valeurs ?

Une structure de jeu plus faiblement, voire très peu coordonnée : la PEV

24La Politique européenne de voisinage (PEV) ne repose pas sur la mise en œuvre de la méthode d’élargissement examinée dans les pages précédentes, pour la simple raison que la fin du processus d’ajustement est manquante. En effet, il n’y a pas de promesse d’intégration dans l’Union au motif que les identités partagées font défaut et que les alternatives sont nombreuses à disposition des partenaires. Les idées et les références ne sont ni semblables ni congruentes de part et d’autre. À partir de là, il ne peut y avoir d’échanges de droits et de devoirs. La confiance est absente. Or, comment prétendre assurer la stabilité des échanges et à terme leur succès, si l’action collective ne conduit pas à une série d’engagements réciproques ? Sans une structure où les enjeux sont clairs, les choix ne peuvent plus se fonder sur l’évaluation des coûts et des bénéfices. La durée comme élément du calcul devient distendue, car il manque des étapes et des calendriers suffisamment précis pour guider l’action entre l’UE et ses partenaires. On passe de la logique des conséquences dont on a vu qu’elle était par trop contraignante et porteuse de tensions très fortes, à une forme de logique de l’appropriation, celle où les déséquilibres sont légion en raison de conditions manquantes et de l’obscurité des marges de l’action collective. Dans ce cadre, les tensions et les conflits s’accumulent et les solutions trouvées sont grevées d’une vaste incertitude.

Quelle conditionnalité ?

25Pour l’UE, c’est la question de la conditionnalité qui se pose. Dans un cadre où son partenaire se sent délié de ses engagements parce qu’il considère le coût de son ajustement supérieur au bénéfice escompté qui demeure largement incertain, de quelles incitations peut-elle user ? Quel avantage comparatif peut-elle faire valoir par rapport à une alternative telle qu’elle autorise les partenaires des échanges à renverser le jeu des pressions ? Ces derniers disposent en effet d’une capacité de défection importante en usant d’arguments qui sont autant de pressions pour l’UE auxquels elle ne sait pas répondre. Concrètement, il en va de l’argument de la sphère d’influence concurrente : celle de la Russie pour l’Ukraine, la Moldavie (par l’intermédiaire de la Transnistrie) et le Caucase du Sud. Contrairement à l’ensemble des pays candidats de l’Europe centrale et orientale, seules la Géorgie et la Moldavie ont considéré la Russie comme une alternative insoutenable et ont, en conséquence, adopté délibérément le parti de l’UE. Les autres élites Ukrainiennes, Azéries ou Arméniennes n’ont pas fait l’impasse sur les liens profonds qui les unissaient à la Russie, fut-ce sous les auspices de la dictature soviétique. Consolidée par cet arrière-plan historique, l’offre économique de la Russie, celle d’un grand marché dont la garantie de l’approvisionnement gazier est la colonne vertébrale, l’a largement emporté sur celle de l’UE, incertaine quant à ses propres engagements et trop rigide dans ses processus d’ajustement. On ne l’a que trop vu depuis janvier 2014.

26La Politique européenne de voisinage se heurte également à l’action publique des États membres, dont les normes et les règles varient selon les domaines de la politique étrangère de l’UE. Les domaines qui sont les plus concernés par cette politique étrangère sont les moins communautarisés, à l’instar de la politique étrangère énergétique. Dans ce domaine les États membres offrent des accords favorables aux partenaires qui n’impliquent aucune conditionnalité. Concrètement, ils proposent l’accès au marché commun du gaz sur la base de partenariats bilatéraux, sans mettre en valeur la gouvernance externe de l’énergie de l’Union. C’est le cas de l’Allemagne et de la Russie, ainsi que de l’Espagne et de l’Algérie, qui adossent leurs « partenariats privilégiés » à des relations de longue durée (Balzacq, 2007).

27Dans tous les cas, il s’agit pour ces pays partenaires de ne pas reprendre ce qu’ils considèrent comme leur étant particulièrement inadapté : les valeurs des droits de l’homme ou la libéralisation de leurs secteurs économiques. À cet argument capital de la politique de l’UE, ils opposent les risques de désintégration intérieure et donc, à terme – laissent-ils entendre – l’aggravation des coûts collectifs pour l’UE également. Selon leur représentation, la propre rationalité de l’UE devrait lui imposer de ne pas trop exercer de pressions sur eux pour imposer ses propres vues, au risque sinon, en retour, d’en subir les conséquences inattendues en termes de désordre régional accru à ses frontières.Il est un fait que la réponse hésitante de l’UE face aux « printemps arabe » démontre la difficulté de l’Union à insister sur ses propres idées normatives d’une manière cohérente et durable face au risque d’une déstabilisation immédiate. Ce dilemme stratégique entre le long terme et le court terme se reflète également dans le « partenariat pour la démocratie et une prospérité partagée avec le sud de la Méditerranée », qui n’offre pas de fortes incitations pour promouvoir une vaste démocratisation.

28Depuis son introduction, la structure de la Politique Européenne de Voisinage s’est en réalité transformée en une organisation de plus en plus « horizontale » et « différenciée ». Plus « horizontale », car elle n’insiste plus sur la méthode de conditionnalité et l’adoption de l’Acquis communautaire, mais permet aux partenaires de modifier la coopération en fonction de leurs intérêts et de leurs représentations. Cette politique cherche à mettre en place des échanges sur un pied d’égalité pour persuader les partenaires de « se rapprocher » des normes, des règles et des politiques de l’UE. Par ailleurs, l’organisation de la Politique européenne de voisinage semble plus « différenciée » car Bruxelles a complété la coopération bilatérale par des sous-organisations régionales pour prendre en compte les caractéristiques des différentes aires régionales. Le cadre institutionnel de cette politique a été mis en place étape par étape, sous la condition que des partenaires y trouvent leur intérêt. Ceci reflète un processus d’apprentissage de l’UE, face aux partenaires qui ont su utiliser leurs horizons historiques, leurs capacités et la perspective vague d’action collective pour transformer l’approche de la Politique européenne de voisinage. L’UE s’est successivement rendu compte que son « pouvoir structurant » était très limité au voisinage en raison de l’accroissement des asymétries et qu’elle ne se retrouvait absolument plus avec les mêmes partenaires des échanges qu’auparavant. Au voisinage, l’UE est incapable d’insister sur un ajustement rapide à la règle européenne face aux autres références paradigmes de ses partenaires.

29Au final, quelle que soit son approche, l’Union ne peut guère faire état d’incitations de poids, principalement pour deux raisons. D’une part, les États membres ne sont pas prêts à garantir l’accès des partenaires aux secteurs sensibles comme l’agriculture et les services. L’UE n’offre qu’une perspective très vague d’une « place dans le marché intérieur » avec des concessions potentielles à long terme. Ce sont les seuls domaines où pourtant la plupart des partenaires disposent d’avantages compétitifs. En revanche, le secteur industriel qui fait objet d’une expansion immédiate du marché commun au voisinage provoque la résistance des acteurs économiques qui se voient exposés à une concurrence dominante. Ils n’ont strictement aucun intérêt à s’ouvrir à la concurrence à l’échelle mondiale par le biais de la vaste libéralisation implicitement réclamée par l’UE (Kratochvil, Lippert, 2008). D’autre part, elle ne peut user de moyens strictement politiques, à l’instar de la Russie dans sa propre sphère d’influence. Ses moyens se fondent sur la volonté de persuader ses partenaires car plutôt que de les contraindre par la force, ce qu’elle ne peut pas, elle cherche plutôt à les socialiser à long terme.

  • 5 Le dispositif dispose d’un budget de 11,2 millions EUR pour la période de 2007 jusqu’au 2013. Ce bu (...)

30Cette stratégie est dite horizontale et les dispositifs correspondants sont décrits dans les termes de « la gouvernance par les réseaux » (Lavenex, 2004). Ces réseaux sont autant de cadres où à intervalles réguliers les objectifs sont discutés et acceptés conjointement par le biais des plans d’actions. Dans un tel cadre flexible et même vague, la coopération se fait sur un pied d’égalité. Elle n’exclut pas a priori la modification des normes et des règles mises à l’agenda en fonction des intérêts des partenaires. L’Union cherche à y valoriser son expertise dans les domaines traités avec les « jumelages » et même à institutionnaliser le processus d’action collective sous la forme de programmes régionaux ou bilatéraux du type INOGATE et la Communauté de l’Énergie, ou encore l’adhésion à une agence communautaire, à l’instar de FRONTEX. Cependant, si ces réseaux représentent une stratégie plus horizontale et « appropriée » à la situation asymétrique et à la temporalité de la Politique européenne de voisinage, l’UE n’en conserve pas moins le droit de décider elle-même des thèmes mis sur l’agenda. C’est elle seule qui fixe le cadre de leur possible financement par le biais de l’Instrument européen de voisinage et de partenariat5.

31Pour parvenir à une convergence plus substantielle et durable, ces réseaux sont donc censés initier un processus de socialisation qui vise in fine à changer les idées et les intérêts des partenaires. Ils établissent un cadre faiblement institutionnalisé qui peut néanmoins être un outil pour introduire les idées, les normes et les règles européennes et qui est susceptible de persuader les partenaires de leurs propres avantages. Dans ce type de stratégie, on postule qu’une convergence peut avoir lieu avec certaines propositions européennes dans la mesure où les mécanismes d’européanisation ne renvoient pas à une stratégie maximaliste de la part de l’UE. À l’inverse, la convergence peut voir le jour quand les mécanismes renvoient à un espace où les partenaires considèrent leur participation comme un moyen adéquat pour profiter de l’expertise et des bénéfices matériels qui, de toute façon, restent limités. Cependant d’importantes limites grèvent la stratégie de mise en œuvre d’une gouvernance par les réseaux. Les arrangements comme les compromis atteints sont fragiles dans la mesure où ils sont rarement institutionnalisés et durables. Les résultats se limitent souvent à des déclarations sans suite. Ce n’est que très rarement qu’elles ouvrent sur des textes fondateurs et contraignants.

Conclusion

32L’examen de la Politique européenne de voisinage, l’échec du sommet de Vilnius à la fin du mois de novembre 2013 et plus encore les récents développements en Ukraine ont mis en évidence l’importance décisive des héritages pour des élites qui n’ont finalement pas changé d’un régime à l’autre et sur lesquelles l’UE n’est pas en situation de peser. La dimension temporelle sous les auspices des densités historiques des partenaires semble bien avoir été un enjeu que l’UE a eu tort de négliger et que ses partenaires n’ont cessé de valoriser pour faire avancer leurs propres propositions, quitte à user de manière continue de mauvaise foi et de procédures dilatoires. C’est la différence majeure avec le cycle des élargissements de la décennie 2000 dont on a souligné qu’il avait été porté par un cadre de jeu unique dans lequel les États membres avaient pu faire valoir une antériorité décisive à l’égard des candidats en matière d’origine des règles. Cela leur a fourni l’argument essentiel pour chercher à écarter, mais sans y parvenir, toute dimension historique alternative de la part de ces derniers. On a montré dans ce travail que finalement il n’y avait pas eu de mise sous le boisseau de leur prétention à la reconnaissance de leur propre histoire et que leur souci de coopération a été largement récompensé par le bénéfice de l’intégration, tant politique qu’économique.

33De cette expérience unique tirons trois enseignements pour une meilleure compréhension des temporalités dans les systèmes d’action complexes tels que les politiques d’élargissement et de voisinage les ont mis en œuvre. Le premier est d’ordre théorique. Il fait état de la faible capacité heuristique de l’approche par la logique des conséquences dans la mesure où elle réduit les acteurs à des pantins sans épaisseur historique et l’européanisation à un mécanisme dévitalisé d’où sont exclus les conflits et les négociations qui n’ont pourtant pas cessé de jalonner son développement. Pour cette raison, la temporalité a été un enjeu considérable autant dans la théorie standard qui en a éliminé toute trace pour aboutir à des considérations formelles des processus d’ajustement, que dans la pratique mise en œuvre par les investisseurs étrangers qui ont, eux, cherché à nier toute densité aux situations dans lesquelles ils venaient s’inscrire. Les effets en retour de pareille tentative de négation de l’histoire se sont souvent traduits en comportements de retrait de la part des populations concernées à l’égard de la chose publique, et plus largement de la démocratie. À la différence de cette première logique, la seconde, dite de « l’appropriation » s’est révélée plus adaptée pour rendre compte de la complexité des processus historiques en jeu et des séries temporelles non linéaires en cours.

34L’autre leçon est que, dès lors que le terme du processus d’ajustement est manquant, les partenaires extérieurs de l’UE ont beau jeu de se sentir bernés et d’accuser, même à tort, l’UE de ne pas reconnaître leur trajectoire historique. À cela s’ajoute le fait que, soucieuses de maintenir leur propre domination politique dans leur aire, ces élites est- et sud-européennes ne sont en rien incitées à accepter d’autres règles du jeu qui seraient susceptibles de modifier leurs marges de manœuvre. Face à ces intérêts particuliers qui sont puissamment structurés par des alliances régionales et qui constituent autant de cartes dans le jeu opportuniste qui est le leur, les incitations de l’UE sont de peu de poids. Reste alors la mise au point de stratégies par étapes, dite « horizontales », fondées sur le principe de la reconnaissance des intérêts bien compris de chacun, afin de mettre en œuvre un mécanisme dit de socialisation. Dans ce cadre, si la temporalité est un facteur décisif sous les auspices de la durée maîtrisée par les deux groupes de partenaires, la conditionnalité se trouve réduite à quelques incitations mineures dans le cadre des programmes bilatéraux et régionaux. Or, avec les partenaires de l’Est et du Sud, les idées constitutives de l’UE et le transfert des compétences au niveau supranational qui représentaient les atouts majeurs durant les périodes d’élargissement, ont perdu leur position prioritaire. Au final, on est en droit de se demander si le concept même d’européanisation n’a pas été complètement vidé de son sens, et si dans ce type de négociation l’UE n’a pas délibérément mis de côté ce qui constitue sa particularité unique, à savoir ses idées et références collectives partagées, au profit des États renforcés dans leur dimension strictement souverainiste et autoritaire.

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Notes

1 Il suffit de mentionner que la moyenne du PIB des 10 candidats en 2004 se situait autour de 40% de celui des anciens membres (UE15) pour comprendre l’effort accompli en termes de reprise des règles communes par les pays nouveaux membres. Avant l’élargissement, les différences de revenu entre les individus vivant dans les 10% des régions les plus riches de l’Union et ceux vivant dans les 10% les plus pauvres accusaient un écart inférieur de 1 à 3. Après l’élargissement, cet écart a plus que doublé, puisqu’il est supérieur de 1 à 6. La région la plus pauvre après l’élargissement de 2007 (Bulgarie, Roumanie) disposait d’un PIB régional de l’ordre de 29% de la moyenne européenne, quand la région la plus riche (Inner London) affichait un PIB de 334% de la moyenne européenne.

2 L’Acquis communautaire renvoie à l’ensemble des règes, normes et procédures de l’UE établies depuis sa création et qui caractérisent l’UE comme un système légal de règles communes.

3 Ce mécanisme a notamment été mobilisé pour expliquer l’adoption de la règle européenne par la Suisse (Lavenex, Lehmkuhl, 2009).

4 Cette simple remarque a été largement validée durant tout le processus de transformation. Elle donne à penser le profond désenchantement qui a saisi les deux parties une fois l’élargissement accompli, les premiers reprochant aux seconds le formalisme de leur engagement (notamment en matière de solidarité) et les seconds leur lenteur à accepter pleinement les nouveaux venus. Les incompréhensions sont directement imputables à l’asymétrie initiale qui désignait les candidats comme étant ouverts non pas tant à la reprise des règles formelles, qu’à l’adoption de contenus jusque là manquants. C’est toute l’incompréhension réciproque sur les attentes opposées en matière sociale, de régionalisation, etc. De là, la méprise qui a consisté à imposer des cadres institutionnels d’action sans que les comportements adaptés aient vu le jour. Certains observateurs ont alors parlé d’un « capitalisme sans capitalistes », d’institutions du travail sans compétences des acteurs. La morgue et l’ignorance des situations de l’Est de la part des législateurs et des contrôleurs de l’Ouest ont fait le reste. Elles sont à l’origine de nombreux désajustements et de l’accumulation d’obstacles référables directement au processus d’élargissement et nullement aux héritages de la période précédente. Dans cette perspective, la logique dite des conséquences est incapable de rendre compte de cette variété des contenus de la dynamique d’élargissement.

5 Le dispositif dispose d’un budget de 11,2 millions EUR pour la période de 2007 jusqu’au 2013. Ce budget modeste est loin d’être comparable au soutien financier, dont les pays « nouveaux membres » profitent au titre des fonds structurels pour la même période : près de 150 milliards.

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Pour citer cet article

Référence électronique

François Bafoil et Bernd Weber, « Les temporalités de l’européanisation », Temporalités [En ligne], 19 | 2014, mis en ligne le 01 juillet 2014, consulté le 24 juin 2017. URL : http://temporalites.revues.org/2714 ; DOI : 10.4000/temporalites.2714

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Auteurs

François Bafoil

CERI-CNRS
56 rue Jacob
75 006 Paris
francois.bafoil@sciencespo.fr

Bernd Weber

Sciences-Po/CERI
56 rue Jacob
75 006 Paris
bernd.weber@sciencespo.fr

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