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La planification de l’action publique à l’échelle du planning

Usages et construction des emplois du temps dans l’administration
Planning public action at agenda level. Using and devising schedules in public administration.
La planificación de la acción pública a nivel del “planning”. Construcción y usos de los empleos del tiempo en la administración
Jean-Marie Pillon et Olivier Quéré

Résumés

Cet article étudie les temporalités de l’action publique à travers le cas de la production des plannings dans les administrations publiques françaises. Les plannings sont considérés comme des instruments constituants des organisations au sein desquelles ils sont élaborés. En s’appuyant sur l’analyse de deux terrains complémentaires – une enquête sur la formation des attachés d’administration dans les Instituts régionaux d’administration (IRA) et une enquête sur la prise en charge des chômeurs par le Pôle emploi – l’étude rappelle que les plannings produits par l’encadrement intermédiaire sont l’occasion de la mise en adéquation des hommes et des choses dans le temps. Le planning apparaît en cela comme un dispositif de microplanification d’État, révélateur des injonctions réformatrices descendantes et notamment de leur composante gestionnaire. Les concepteurs de plannings sont mis en position de mettre en forme, par leurs arbitrages, les orientations de l’action publique. En retour, ces outils sont l’objet de pressions ascendantes, de la part des agents, qui conduisent à donner à l’outil un caractère diplomatique, ou tout au moins négocié.

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Texte intégral

  • 1 Loi organique relative aux lois de finances, à partir du 1er août 2001 ; Révision générale des poli (...)

1L’organisation du travail dans les services publics a été largement bousculée durant ces trois dernières décennies par un mouvement de recomposition des formes de régulation de l’action publique, accompagné d’une remise en cause profonde des modalités d’action traditionnelles des bureaucraties. La question du rôle des prescripteurs de ces réformes dans les reconfigurations administratives a donné lieu à divers travaux de sociologie et de science politique dont les résultats tendent à converger. Il apparaît ainsi que les grandes orientations de l’action publique, définies de façon labile dans la sphère politique, sont traduites par les hauts fonctionnaires dans des procédures concrètes de transformation des administrations (Eymeri, 2003 ; Page, 2003). Ces traductions sont l’objet depuis les années 1960 d’un encadrement gestionnaire progressif mettant en regard les dépenses effectuées et les résultats produits (Bezes, 2009). Variante nationale et située des recettes du New public Management (NPM), l’encadrement gestionnaire contemporain en France a connu une forte montée en puissance depuis le début du siècle, à travers des programmes tels que la LOLF, la RGPP, la MAP ou la T2A1.

2Pour analyser ces politiques, certains auteurs portent leur attention sur l’évolution des programmes de gouvernement et les buts qu’ils se donnent (Merrien 1999). De telles approches risquent de buter sur la temporalité de l’action publique. En effet, elles sous-estiment l’ensemble des médiations, des techniques, des outils et des pratiques qui se succèdent au sein de ces « bureaucraties professionnelles » (Mintzberg, 1982), dans le temps et dans l’espace, et qui mènent de l’édiction d’une politique à sa mise en œuvre effective (Bezes et al., 2011). L’analyse de ces médiations peut être investie de deux manières. Il est possible de prendre pour objet une pratique qui paraît significative au point de représenter une activité « constituante » de l’administration (Bezes et Join-Lambert, 2010). Il est possible également de s’intéresser aux fils qui parcourent les administrations pour en constituer la colonne vertébrale : les « instruments » mobilisés par les acteurs pour mettre en forme la politique (Lascoumes et Le Galès, 2004 ; Baudot, 2011). Au croisement de ces deux types d’approches, nous entendons étudier les reconfigurations actuelles des administrations en prenant pour objet un outil utilisé à distance de l’administration centrale tout en reliant les grandes orientations politiques à leur mise en œuvre concrète : le planning.

3Le planning peut être défini comme un objet matériel scriptural qui enregistre à un instant t la répartition des tâches et des hommes, dans une organisation, pour une période à venir. Cet objet inscrit donc l’action publique dans une temporalité concrète, en définissant les temps de présence des agents dans l’administration. Défini en ces termes, l’intérêt de cet outil pour analyser et comprendre les reconfigurations de l’administration est de deux ordres. D’une part, le planning constitue un bon observatoire des transformations des modes d’action de l’État. D’autre part, la réforme de l’administration étant présentée par ses promoteurs comme un processus long devant lever des obstacles pour s’imposer (Migeon, 2010), le planning peut faire figure d’outil constituant des ambitions de réforme. Il est en effet investi par les acteurs de l’administration en charge de l’encadrement des personnels, afin de modifier les façons concrètes de rendre le service aux usagers. Ainsi, s’intéresser à la définition et à la construction des plannings des agents est l’occasion de saisir les mises en temporalités administratives de l’action publique. Pour étayer une telle analyse, cet article s’appuie sur deux terrains distincts et complémentaires : une enquête sur la formation des attachés d’administration dans les Instituts régionaux d’administration (IRA) et une enquête sur la prise en charge des chômeurs par le Pôle emploi (cf. encadré méthodologique). La comparaison de ces deux enquêtes montre en quoi les plannings produits par l’encadrement intermédiaire constituent l’outil privilégié de la mise en adéquation des hommes et des choses au sein des administrations. L’analyse du planning comme microplanification d’État est ainsi l’occasion de montrer comment la réforme gestionnaire de l’État encadre, parfois avec force, le jeu des acteurs autour de la contrainte de ressources sans pour autant déterminer la totalité de leurs actes. Les transformations de l’action publique apparaissent en cela confrontées à des forces contraires et bien concrètes : injonction à la productivité, restrictions budgétaires, objectifs quantitatifs contractualisés. Les concepteurs de plannings sont ainsi mis en position de définir, par leurs arbitrages, les orientations de l’action publique.

4Les emplois du temps structurent l’activité et sont structurés par l’activité. Nous examinons ce pas de deux, liés dans les faits mais que nous distinguons dans l’analyse, en montrant, d’une part, comment les plannings sont investis par les ambitions réformatrices de l’action publique (1) et, d’autre part, la façon dont les emplois du temps peuvent être l’objet et l’outil de négociations (2).

Le présent article s’appuie sur les données récoltées dans le cadre de deux recherches doctorales. La première est une thèse de science politique portant sur la formation des attachés d’administration dans les instituts régionaux d’administration. Menée essentiellement par entretiens (n = 66) et par archives, cette enquête a également été complétée d’une observation ethnographique de la scolarité et des enseignements dans un IRA spécifique, durant une année, qui tient ici lieu de corpus.

La seconde est une thèse de sociologie portant sur les procédures de contrôle du travail à Pôle emploi (notamment le contrôle de gestion). Cette thèse a été réalisée à partir d’entretiens avec des cadres disséminés tout le long de la chaîne hiérarchique (n = 68), complétés par deux séquences d’observation de deux mois dans deux agences locales différentes de Pôle emploi.

Les noms des enquêtés dont la parole est rapportée dans l’article ont été anonymisés.

Les contraintes descendantes : des plannings saisis par les ambitions réformatrices

5L’échelon administratif intermédiaire a fait l’objet d’analyses particulièrement fécondes permettant de saisir les contours de son positionnement, que ce soit par l’entrée historique (Le Bihan 2008) ou socioprofessionnelle (Gadéa et Grelon, 2010), délaissant néanmoins l’entrée par les activités et les situations de travail. Dans le cas spécifique des approches organisationnelles de l’action publique (Musselin 2005), la vocation et le devenir d’un encadrement intermédiaire ne fait pas consensus. Pour M. Crozier, la circulation croissante de l’information dans les organisations présageait de la disparition à venir de l’encadrement intermédiaire administratif, du fait de la transparence de l’information (Crozier 1970, pp. 65-73). Des travaux issus de la même tradition de recherche pointaient au contraire l’émergence de ces acteurs, du fait de la nécessité d’adapter les informations à des échelles d’intervention distinctes (Pavé, 1989). Les plannings constituent typiquement de telles interfaces d’ajustement entre différentes échelles de travail dans une bureaucratie. Ces outils de gestion du temps et des hommes sont, en effet, structurés par la définition de l’efficacité prescrite par la hiérarchie – l’exemple typique est la durée d’ouverture du service dont l’élaboration articule disponibilités individuelles, gestion collective de locaux et délivrance concrète d’un service au public. Dans un contexte de rareté des ressources, et notamment des moyens humains, c’est à travers les plannings que l’optimisation des ressources humaines prend forme. Les plannings constituent un outil de définition des tâches effectuées par les agents subalternes et permettent de saisir celles qui sont privilégiées ou qui sont délaissées.

La construction des emplois du temps, un outil de transformation de l’action publique

6Les programmes structurant l’action publique peuvent être envisagés comme une tentative d’intervention directe de l’État sur l’emploi du temps des agents de premier niveau des administrations. Le cas des politiques de l’emploi est à ce titre significatif. La convention d’assurance chômage ratifiée par l’État en 2001 – dit Plan d’aide au retour à l’emploi – puis la création des guichets uniques en 2005, ont progressivement imposé la convergence des emplois du temps des agents de l’ANPE et des Assedic, afin d’assurer un délai le plus court possible entre la demande d’allocation-chômage et l’inscription ANPE (Balzani et al., 2008). En 2005, toujours, la loi de cohésion sociale a conduit à réorganiser les temps de travail dans les agences de l’ANPE, en confiant aux conseillers à l’emploi le suivi mensuel personnalisé des chômeurs. Enfin, la fusion de l’ANPE et des Assedic, décidée en décembre 2007 et effective en décembre 2008, visait à affecter les salariés de l’assurance chômage au suivi des demandeurs d’emploi – activité qu’ils n’avaient jamais exercée – et à confier une partie du traitement des allocations-chômage aux conseillers issus de l’ANPE. Initialement formulées dans des termes généraux, ces orientations politiques doivent, pour être mises en œuvre, être relayées jusqu’aux emplois du temps des agents. En effet, l’intervention de l’État sur les plannings confie aux cadres intermédiaires de la fonction publique la tâche de modifier l’organisation du temps de travail. Ces opérations de prescriptions peuvent prendre des formes juridiques, comme on vient de le voir avec le cas de la politique de l’emploi, ou bien être intégrées au cursus de formation des agents de l’État. De ce point de vue, l’étude de la formation initiale des cadres de la fonction publique dans les IRA, dont les programmes sont définis par des hauts fonctionnaires du ministère de la Fonction publique, révèle comment le « travail d’organisation » (De Terssac et Lalande, 2002) est prescrit aux futurs attachés d’administration. Dans les enseignements, la construction et l’usage des plannings ne sont pas envisagés comme une activité indépendante, mais sont plutôt la déclinaison de l’idée plus générale de « management ». La fabrication des plannings nourrit des exemples ou des études de cas. Ainsi, la séance intitulée « organiser son service : les fiches de postes, délégation, reporting, réunions » en fait mention :

« Les “suivis” (d’activité) :

- servent de base à la répartition du travail de l’équipe : planning, tour de service…

- servent à dimensionner les moyens affectés à telle ou telle tâche…

Ils permettent LA PLANIFICATION :

“J’observe l’activité, j’analyse, j’organise, je planifie” »
Extrait d’une diapositive projetée lors du cours « Organiser son service », IRA.

  • 2 Cours « Organiser son service : les fiches de postes, délégation, reporting, réunions », IRA, 2010- (...)

7Cette diapositive met en évidence le lien, dans la formation des cadres de la fonction publique, entre l’utilisation de l’emploi du temps par le cadre et l’activité des agents encadrés. Le planning est présenté en cours comme « un outil de pilotage au niveau de l’équipe »2, c’est-à-dire comme un instrument permettant de gérer l’activité à long terme (« piloter ») en adaptant ces orientations aux agents subordonnés et aux spécificités de leur activité. Comme le précise l’intervenant en cours, « planifier l’activité, c’est 1. Répartir les tâches [de vos agents] dans le temps, 2. Planifier la présence des agents dans le temps ». L’emploi du temps est présenté comme un outil de gestion à travers lequel des projets généraux sont traduits en tâches concrètes, réparties entre des acteurs et entre des séquences temporelles successives. L’emploi du temps impose un rythme à l’administration, comme il impose historiquement un contrôle de l’activité (Foucault, 1993 [1975], p. 151).

  • 3 Dans le cas du cours observé, l’intervenante est psychologue de formation. L’essentiel de son activ (...)
  • 4 Observation « Qu’est-ce qu’un cadre », IRA, 2010-2011.

8L’apprentissage de l’utilisation du planning par les futurs managers de l’action publique ne se cantonne pas à la projection de diapositives. Certaines séances de formation aux plannings sont organisées autour de « mises en situation », i.e. des scenarii administratifs auxquels les élèves sont invités à participer. Ces derniers doivent tenir leur futur rôle de cadre, face à des comédiens interprétant les agents subordonnés. La qualité de leur prestation est évaluée par une formatrice3. Un des jeux de rôle observé se déroule au sein d’un service de l’administration déconcentrée et prend pour objet une « réunion planning » durant laquelle le cadre a pour mission de déterminer les horaires de présence de l’ensemble du personnel4. L’exercice vise, d’un point de vue pratique, à enseigner aux futurs attachés leur rôle dans l’administration, celui qui consiste à planifier l’activité de leur équipe, comme le suggère la présentation du scénario faite par la formatrice :

« S’adressant aux élèves, la formatrice lit ses notes : Vous venez d’arriver [dans le service], il est temps de changer les choses. On vous a fait des suggestions en préfecture :

- Favoriser les horaires allant jusqu’à 16 h 30 pour les catégories B.

- Éradiquer, le mot a été prononcé, le départ à 16 h 30 pour les cadres.

- De plus, ne plus avoir personne entre le 16 et le 21 août, comme ça s’est passé l’année précédente, où il n’y avait qu’un seul catégorie B, ne peut plus se reproduire.

Il y a des décisions à prendre. »
Observation du cours « Qu’est-ce qu’un cadre », IRA

9L’exercice consiste à faire venir un élève au tableau pour qu’il remplisse les cases du planning, en y disposant des agents. Les comédiens réagissent – souvent exagérément – aux choix effectués par l’élève. Dans ce scénario, le cadre administratif est mis en position d’assumer et de défendre auprès de ses subordonnés un changement qui lui est imposé par le haut (« suggestions en préfectures » ; « il est temps de changer les choses » ; « il y a des décisions à prendre »). Le cadre est conçu, ici, comme une courroie de transmission fidèle des ambitions de réforme. Il est placé en position de remettre en cause des compromis historiques d’organisation du temps de travail dans ce service fictif. Il doit ainsi mobiliser les acteurs dans le but d’étendre l’amplitude de fonctionnement de l’organisation, en optimisant les horaires de présence des agents. La formation dans les IRA tend ainsi à construire explicitement et pratiquement le planning comme un instrument de la mobilisation des équipes administratives à leur travail. Ce faisant, les cadres administratifs sont investis par les enseignements comme les agents de l’amélioration de la qualité de service rendue aux usagers (Bezes, 2009, p. 159).

10Les relations bureaucratiques hiérarchiques traditionnelles mobilisent le vocabulaire de la réforme pour inviter les « petits chefs » (Crozier, 1963) à endosser la figure du chef de projet (Salman, 2013). L’exemple des politiques publiques de l’emploi suggère que l’action publique induit bien souvent une intervention sur les plannings pour se transformer et se rationaliser. Le cas de la formation initiale des cadres administratifs corrobore cette hypothèse. Les cadres en charge de la constitution des plannings sont ainsi placés dans la situation d’acteurs de ce changement.

La surexploitation des plannings par les cadres intermédiaires de l’administration : les pressions émises sur les plannings

11Les travaux portant sur la haute fonction publique ont largement démontré que la frontière classiquement reconnue entre la sphère politique et la sphère administrative est régulièrement transgressée (Eymeri 2003, Laurens 2009, ARSS 2012a, ARSS 2012b). Dans les IRA, il est enseigné aux élèves que la pression administrative peut être une pression d’ordre politique. Dans les enseignements, la préfecture incarne ce rôle de donneur d’ordre. En témoigne la mise en situation suivante mettant en scène une « réunion planning », au cours de laquelle les futurs cadres sont invités à gérer la pression politique exercée sur les horaires des services. La description par la formatrice du contexte qui entoure la « réunion planning » en atteste :

« Vous avez reçu une note de service de la part de la préfecture qui rappelle les horaires du service : 7 heures-19 heures, et fermeture du service du 1er au 15 août inclus. À l’oral, de manière informelle, on vous a dit que la préfecture constate et regrette l’absence de cadres de catégorie A dans le service après 17 heures Cela vous a été dit officieusement, mais fermement. Vous avez un déjeuner avec un membre de la préfecture juste après la réunion de planning, cette personne sait que la séance de planning est pour aujourd’hui, vous aurez à lui rendre des comptes tout de suite après la réunion. »
Observation du cours « Qu’est-ce qu’un cadre », IRA.

12La mise en situation fait intervenir une forte pression consubstantiellement administrative et politique (« cela vous a été dit officieusement, mais fermement »), redoublée par un contrôle hiérarchique direct (« tout de suite après la réunion »). Dans les IRA, la mise en temporalité de l’activité des subordonnés est modélisée comme la stricte application des orientations politiques. Les cadres intermédiaires sont redevables de l’ajustement entre le planning et les politiques qu’ils ont pour mission de mettre en œuvre. En d’autres termes, ce ne sont pas les acteurs politisés qui constituent les plannings, ils délèguent à l’encadrement intermédiaire le soin de faire en sorte que les missions soient remplies. On relève ici un cas particulier rattaché à un mouvement plus général de « délégation » (Hughes 1997) par les hauts fonctionnaires de leurs tâches jugées ingrates aux cadres intermédiaires de la fonction publique (Quéré 2014).

13Sans que l’activité de délégation des tâches soit aussi explicite que dans le cas des IRA, l’étude de l’activité de microplanification à Pôle emploi montre que la constitution des emplois du temps est marquée par une tension entre, d’une part, la gestion de la file d’attente et, d’autre part, l’injonction à atteindre des objectifs dits « de performance », définis dans la sphère politique. En dehors de la réception des chômeurs sur rendez-vous, les conseillers à l’emploi peuvent être mobilisés à l’accueil ou au traitement des offres d’emploi. Les affectations à tel ou tel poste se font par demi-journée. En règle générale, ces plannings sont constitués huit semaines à l’avance par le directeur d’agence. Les différents volets du travail de conseiller à l’emploi (accueil, réception sur rendez-vous, saisie des offres d’emploi, traitement administratif de dossiers d’aide, rapprochement de l’offre et de la demande) sont répartis dans un grand tableur, une grille sur laquelle les agents sont disposés. Un directeur d’agence, qui doit gérer deux sites distincts depuis la fusion de l’ANPE et des Assedic en 2009, évoque la difficulté de construire l’emploi du temps de ses agents :

« Du point de vue de l’organisation : aujourd’hui la Zone Technique [ou Back-office] a été distinguée de la zone de réception des demandeurs d’emploi. Cela donne moins de flexibilité et une forme de segmentation des activités et du coup des compétences. La gestion du planning est de ce point de vue impossible. En effet, il faut restreindre le nombre d’heures de suite en réception (accueil) car il s’agit d’une tâche usante. Mais du coup la gestion en demi-journées est très complexe, beaucoup plus qu’auparavant, et cela a un coût. L’outil de gestion, c’est de plus en plus le planning. »
Gaël Focle, directeur d’agence.

14Le planning permet d’inscrire des objectifs généraux du service public dans des activités particulières (indemnisation/placement), dans des lieux particuliers (back-office/front office), dans des séquences temporelles prédéterminées (jour de la semaine, matin/après-midi).

15Deux contraintes supplémentaires structurent cet emploi du temps : absorber les flux de demandeurs d’emploi à inscrire et indemniser les inscrits qui bénéficient de droits à l’assurance chômage (Pillon 2014). Ce faisant, le planning est bousculé par les personnes qui souhaitent s’inscrire à Pôle emploi et bénéficier d’une allocation-chômage. Dans la mesure où les demandeurs d’emploi sont reçus en moyenne cinq jours après leur inscription, tandis que les plannings sont conçus deux mois à l’avance, les directeurs d’agence doivent anticiper les évolutions du marché de l’emploi. L’affectation des agents dans le planning suppose donc de prévoir la fréquentation de l’agence, en s’appuyant sur des données statistiques antérieures, éclairées par la plus ou moins grande expérience de l’équipe locale de direction. L’estimation du taux d’absence des chômeurs convoqués, qui varie d’un milieu social à un autre et d’une période de l’année à une autre, détermine par exemple le volant de surbooking que les planificateurs peuvent s’autoriser. Le planning à un instant t prend ainsi en compte l’ensemble des plannings élaborés précédemment. Cet outil se trouve alors à l’articulation entre l’expérience organisationnelle et les ambitions réformatrices. Il incorpore la mémoire des réussites et des échecs des microplanifications passées, mais il est également un instrument d’expérimentation.

  • 5 Dialogue annuel de performance 2011, p. 26. Document interne Pôle emploi.

16Les directeurs d’agence de Pôle emploi élaborent également les plannings pour répondre aux objectifs inscrits dans un « contrat annuel de performance » qu’ils signent avec leurs supérieurs – Direction départementale et Direction régionale. Ce contrat stipule le nombre d’offres collectées, le nombre de placements effectués, et le nombre de formations prescrites par l’agence locale. Avant de signer le contrat, afin de justifier ces objectifs quantitatifs, les directeurs doivent « présente[r] le planning des projets, incluant les actions réalisées, en cours et planifiées (si possible à travers un schéma), les principales échéances5… ». L’organisation du travail est ainsi structurée par la réponse du directeur d’agence aux objectifs de performance :

« Dans notre région, il y a uniquement 7 % de ressources qui sont affectées au traitement de l’offre. La construction des plannings est intéressante de ce point de vue-là. C’est là que les indicateurs sont finalement pilotés. Ce qu’on dégrade, ce que l’on approfondit, ça se joue en choix de planning. »
Guillaume Roche, chargé de mission dans une Direction départementale.

17Les directeurs d’agence répartissent leurs ressources « humaines » en fonction d’objectifs quantifiés jugés prioritaires par leurs supérieurs. À l’image des commissaires de police qui envoient leurs troupes « faire du chiffre » (Mouhanna et Matelly, 2007) ou des directeurs d’hôpitaux qui s’assurent du taux de rotation des lits (Belorgey, 2010), les directeurs d’agence fabriquent parfois des plannings soumis aux injonctions à la performance. Dans le cas de Pôle emploi, ces objectifs annuels sont établis en postulant la pleine exploitation des effectifs théoriques, ne tenant donc pas compte des arrêts maladies, des congés ou des départs non-remplacés. Un ancien directeur d’agence en témoigne :

« Il faudrait mettre des données RH dans le système d’information pour mettre en confrontation les moyens et les objectifs, tout simplement. Parce que là actuellement on ne sait pas quoi… On a des objectifs qui sont fixés mais on ne sait pas si on a les moyens pour essayer de les atteindre. […] On a que le planning quoi. C’est le seul moyen de savoir à peu près quelles sont les ressources disponibles… mais il faut que le directeur d’agence sache qui est disponible ou pas. Sinon on ne sait pas mesurer. On parle d’ETP à ce moment-là... Équivalent temps plein. On ne sait pas mesurer finement l’ETP par agence donc c’est pour ça que ça aurait été bien dans les tableaux de bord, parce qu’on a les objectifs de l’agence, en termes de prise d’offre, de réception du public, on aurait pu voir si on a les ressources en face. »
Hervé Petit, ancien directeur d’agence.

18Selon cet ancien directeur d’agence, il n’y a pas suffisamment de conseillers pour atteindre tous les objectifs. Dans cette situation, en affectant un certain nombre d’agents à une activité spécifique – comme prospecter les entreprises pour récolter des offres d’emploi – le directeur d’agence décide quels indicateurs sont privilégiés et ceux qui sont laissés dans l’ombre. Il optimise les ressources. En suivant la succession des plages horaires qui s’imposent à eux, les conseillers ajustent leurs interventions aux obligations de résultats fixées à leur encadrement : ils sont en quelque sorte enrôlés dans la morale gestionnaire de la Direction générale. Ils sont mobilisés pour réaliser la politique de l’emploi telle qu’elle est définie par leurs supérieurs.

19Lorsque les chiffres d’une agence sont jugés mauvais, c’est-à-dire lorsque les indicateurs sont en dessous des objectifs fixés par le « contrat annuel de performance », la hiérarchie intermédiaire a la possibilité de prendre la main sur le planning des agences locales : les services départementaux ou régionaux dépossèdent les directeurs d’agence de leurs prérogatives en matière d’organisation du travail, afin de concentrer le temps des agents sur certaines activités spécifiques dont les résultats sont jugés trop faibles. Un contrôleur de gestion au niveau régional explique comment il gère ce planning :

« Je suis chef de service, pilotage de la performance. […] On gère [un outil de planning qui s’appelle] “Rendez-vous agence”, qui permet de dire : “on va positionner tant d’agents etc.” On a une vision macro, on ne se demande pas qui était à son poste… Je ne suis même pas à 50 [agents] près, moi ce que je veux, c’est la tendance, que ça s’allume en vert ou rouge, le reste on s’en fiche… Et derrière, il y a une opérationnalité qui décline en disant effectivement : “septembre on va mettre moins de monde”. Et eux, ils les déclinent avec des gens. »
Bernard Margotton, contrôleur de gestion.

20Dans un tel cas de figure, l’échelon régional, à un niveau n + 2, intervient directement sur le planning de l’agence locale. Le directeur d’agence est alors contraint de détricoter le planning théorique et de l’assumer en réunion devant ses agents :

« Il y a pas que les conseillers qui le vivent mal [le fait qu’on leur impose un planning au dernier moment]. Nous aussi en tant que directeur on est… Moi qui ai toujours essayé de chercher à donner du sens… Parce que pour consolider les organisations il faut qu’il y ait du sens derrière. Sur les derniers mois de l’année, où il fallait réajuster quasiment au quotidien notre planning, parce qu’on nous disait “vous mettez tout le monde là-dessus”, mais du coup, ils s’aperçoivent après qu’il y a un autre indicateur qui décroche. Le travail n’est pas fait de manière systémique. Du coup, ils vont s’apercevoir qu’il faut rétablir ça. Du coup, ils disent vous mettez tout le monde là-dessus, donc, ça dégrade forcément autre chose. Et là, pour donner du sens, c’est de la haute voltige. Cravacher sur du court terme : ok ! Ça va marcher, pas de souci. Mais si on ne donne pas du sens, si on n’assied pas les organisations… Pfiou, ça dure pas longtemps. »
Jean-Baptiste Laigle, directeur d’agence.

21En reprenant la main sur les plannings, la hiérarchie interfère avec la temporalité des acteurs de premier niveau – directeurs d’agence et conseillers – et modifie, ainsi, leurs priorités. Dans le cadre de ces opérations de rétablissement des chiffres, intitulées « plans d’action correctifs », le temps de travail des agents est mobilisé de façon intensive sur un acte professionnel particulier, afin d’améliorer un indicateur spécifique. La microplanification élaborée au contact des usagers est remise en cause par ces ingérences.

22Ce cadre de contraintes pesant sur la rédaction des plannings – pression de la file d’attente et injonctions de la hiérarchie – est d’autant plus complexe à gérer pour l’agence que toutes les activités ne sont pas répertoriées dans l’emploi du temps. Le traitement des mails, par exemple, n’est pas prévu dans les emplois du temps, tout comme le suivi longitudinal des recrutements dont les conseillers ont la charge :

« Les demandeurs d’emploi qui sont suivis en dehors de Pôle emploi, c’est une charge qu’on ne sait pas mesurer. Qu’on mesure mal. Parce qu’ils envoient plein de mails avec plein de questions et il faut y répondre. Et c’est pas mesuré dans le planning. »
Hervé Petit, ancien directeur d’agence

23En plus des activités prescrites par les indicateurs et par la gestion de la file d’attente, une part de l’activité des conseillers est invisibilisée par la nomenclature du planning. En cela, le planning est un instrument qui incorpore une définition du « bon » travail des agents. Dans un contexte de restriction des ressources, fabriquer les plannings est une opération qui consiste à choisir les activités à effectuer en priorité et les activités qui peuvent être dégradées. Le planning est un outil de gestion de l’action publique à l’échelle micro, en même temps qu’il définit des bornes au travail des agents subalternes. L’emploi du temps cadre et encadre l’activité des agents.

24Conformément aux contraintes descendantes avec lesquelles ils doivent composer, les encadrants sont invités à utiliser les plannings dans le but d’atteindre des objectifs fixés par le politique. Dans le cadre de la délégation du travail d’organisation, l’artisan du planning se retrouve face à un autre type de contrainte : des équipes dont l’organisation du travail se trouve modifiée.

Les contraintes ascendantes : des plannings saisis par les agents ?

25Les plannings ne sont pas seulement investis par le courant réformateur de l’action publique : ils font également l’objet de contraintes ascendantes. Les agents les plus légitimes se mobilisent pour faire valoir leur droit au « vrai boulot » (Bidet, 2011) et déléguer les tâches ingrates. Le planning peut ainsi se muer en dispositif de rétribution symbolique, permettant à l’encadrement de récompenser les agents les plus dociles ou au contraire ceux dont le pouvoir de nuisance est considéré comme le plus important. Ces jeux et ces luttes autour de l’emploi du temps, entre contraintes descendantes et contraintes venues d’en bas, ouvrent un décalage entre le planning officiel, tel qu’il est rédigé, et le planning négocié, c’est-à-dire tel que le travail est effectivement réalisé.

Des agents modélisés comme des obstacles au « changement »

  • 6 La dernière partie de l’ouvrage intitulé L’analyse stratégique (Pavé, 1991), actes du colloque de C (...)

26Au cours des années 1970, la haute fonction publique fait sienne le volet normatif de l’analyse stratégique (Crozier 1963) et se saisit de la critique de la « sclérose » de l’administration6. Politisée par V.-G. D’Estaing en 1974 et reprise par M. Rocard dans le programme « renouveau du service public » en 1989 (Bezes 2009), cette approche de l’administration – ici entendue comme un organisme figé – est réactualisée dans les savoirs transmis aux élèves des IRA. Le cas de la « réunion planning » déjà évoquée nous semble particulièrement significatif de cette traduction de la critique de l’administration dans des enseignements. Il met en évidence les contraintes ascendantes qui s’exercent sur les acteurs en charge des opérations de construction des plannings. Le scénario du jeu de rôle soumis aux élèves des IRA explicite ces contraintes à travers les caractéristiques que l’intervenante attribue aux agents de l’équipe, dont le cadre a la charge d’organiser les emplois du temps. La situation est même présentée comme « explosive » par la formatrice :

« L’intervenante présente la situation : “une nouvelle occasion de se friter avec toute son équipe : le planning. C’est le genre de situation où on vous attend au tournant, au moment de la réunion planning. Les membres de votre équipe ont tous des attentes différentes, les C, les B, les A. […] À l’oral, on vous a également dit que la CGG s’est plainte d’une politique de planning abusive en faveur des cadres A (c’est donc le catégorie B responsable CGG qui en a donc parlé).” »
Observation du cours « Qu’est-ce qu’un cadre », IRA.

27Dans cette présentation, ce sont bien les agents qui sont considérés comme la cause des éventuelles tensions entre l’équipe et le cadre, parce que chacun a des « attentes différentes ». De fait, l’exposé de la mise en situation par la formatrice propose une modélisation des situations de travail, en brossant un portrait exagéré des agents censés représenter les différentes figures du fonctionnaire subalterne. L’élève est mis en situation de chef de service qui, devant remplir le planning des agents de son équipe, doit composer avec deux collaborateurs. Le premier est baptisé Georges Genoudu par la formatrice, et présente les caractéristiques suivantes :

« L’intervenante présente le premier membre de l’équipe : “George Genoudu, qui est en poste depuis 20 ans. Il a quelques particularités : c’est un vieux célibataire endurci, c’est un mordu de vélo, et il a pour fâcheuse habitude de monter son vélo dans le bureau. Il reste jeune homme dans sa tête, il a gagné des coupes de cyclisme et il y a plein de coupes dans son bureau, et même dans le vôtre, qu’il étale partout. Il est généralement bien aimé dans le service, mais c’est un sentiment mitigé, certains le trouvent très pénible. Il a pour habitude de venir très tôt le matin, mais il part à 16 h 30 tous les jours, et ça c’est quelque chose qui a toujours existé. Il veut son mercredi après-midi, qu’il a toujours eu. De la même manière, il a toujours pris ses vacances en août, et il ne compte pas que ça change.”

La formatrice écrit au tableau : “Récapitulatif M. Genoudu : 16 h 30 le soir, mercredi après-midi, vacances en août.” »
Observation du cours « Qu’est-ce qu’un cadre », IRA.

28Le second membre de l’équipe est une femme, appelée Jeanine Martin, dépeinte par la formatrice comme étant « très appréciée, très professionnelle », qui a « un mari et trois enfants, un chien et un perroquet », et pour qui quand « le travail est fini, c’est fini » :

« “Elle a une histoire familiale à gérer. Il n’y a donc pas de remise en cause de ses horaires : 16 h 30 le soir, mercredi après-midi, vacances en août.” »
Observation du cours « Qu’est-ce qu’un cadre », IRA.

  • 7 La formatrice appelle le syndicat la CGG, qui n’est pas sans rappeler celui de la Confédération gén (...)

29L’élève, mis en situation du responsable du service, doit également composer avec une équipe constituée de fonctionnaires de « catégorie B », qui ont chacun leurs préférences en termes d’horaires. Toutes ces informations sont inscrites au tableau. Parmi ces fonctionnaires, la formatrice dépeint un « agité, syndiqué à la CGG7 », dont le tempérament est exagéré par l’acteur qui le campe. Dans ce contexte fragile du fait des caractéristiques des différents agents de catégorie B, le cadre en charge de la construction de l’emploi du temps est appelé avec insistance à ne pas désunir l’équipe quitte à ne pas « remplir le planning » :

« L’intervenante donne des conseils à l’élève mis en situation : “Il faut donc tout faire pour éviter que l’équipe ne se disloque et que votre professionnalisme et votre autorité ne soit remis en cause”. Elle insiste : “l’objectif numéro 1 est d’éviter que l’équipe parte dans tous les sens, il faut qu’elle reste soudée […]. Le but n’est pas de réussir, c’est de ne pas mettre la barre trop haut. Depuis le temps que je fais ce cours, j’aime autant vous prévenir, je n’ai jamais vu quelqu’un qui a réussi à remplir en entier le tableau sur le paperboard. Il faut vraiment éviter que l’équipe ne se disloque, essayez de maintenir un lien dans l’équipe plutôt que d’essayer à tout prix de remplir les cases du planning”. »
Observation du cours « Qu’est-ce qu’un cadre », IRA.

30À travers cette injonction au maintien de l’unité de l’équipe se dessine l’idée de la contrainte administrative ascendante qui s’exerce sur le personnel encadrant. Les données de la mise en situation invitent ainsi le futur cadre de la fonction publique à articuler les contraintes descendantes, émanant de la hiérarchie – représentée dans ce cas précis par la préfecture – et les contraintes professionnelles (« il a pour habitude de venir très tôt le matin », « syndiqué à la CGG ») et personnelles (« une histoire familiale »). À travers ce travail d’articulation, le planning apparaît comme l’outil de mise en adéquation de la rationalisation de l’action publique (extension de l’amplitude des horaires, contraction des effectifs) et des contraintes individuelles des équipes.

31Les effets de cette double contrainte modélisée dans les données de ce jeu de rôle sont perceptibles à travers les réactions de l’élève mis en situation de devoir remplir le planning. Ces effets sont de deux ordres. D’une part, l’élève a tendance à individualiser le traitement de ses effectifs. Afin de résorber les blocages de l’emploi du temps et pour tenir la réunion, la formatrice conseille de convoquer en entretiens individuels les agents qui se soustraient aux contraintes. Deuxièmement, l’élève mis en situation a tendance à se servir de son propre temps de travail comme variable d’ajustement dans les négociations avec les autres membres de l’équipe. Ce faisant, le cadre apparaît comme la variable permettant au planning d’articuler des contraintes descendantes et ascendantes. Dans les deux cas, les contraintes ne sont pas équivalentes. La contrainte hiérarchique est considérée comme immuable et légitime. Les « ressources humaines » sont au contraire envisagées comme malléables, à tel point que le cadre est appelé à se proposer comme variable d’ajustement. Les agents de terrains sont conçus comme des obstacles à la réforme légitime – des obstacles qu’il s’agit d’enjamber.

La rétribution symbolique des piliers de l’organisation : l’emploi du temps négocié

32Face à leurs équipes, il est nécessaire pour l’encadrement de justifier, d’inciter voire de marchander les ajustements des plannings. Les emplois du temps peuvent ainsi constituer, au niveau local, un objet et un outil de négociation. À Pôle emploi par exemple, l’équipe de direction d’une agence doit prendre en compte un certain nombre de composantes relatives aux collectifs de travail dans leur ensemble. Là aussi, néanmoins, elle doit faire accepter les plannings par les agents. À ce titre, tous ne sont pas traités à la même enseigne, la fusion de l’ANPE et des Assedic ayant redéfini la hiérarchie symbolique des compétences. Corrélativement, du point de vue de l’encadrement, tous les conseillers n’ont pas les mêmes qualités. Plus un conseiller est jugé de valeur, plus on lui concédera des marges de manœuvre dans la constitution de son propre planning. Moins un conseiller est reconnu comme un pivot du collectif de travail par l’encadrement, plus son emploi du temps lui sera imposé sans discussion. Cette qualité supposée des agents résulte, en grande partie, de leur plus ou moins grande polyvalence. Ce dégradé des valeurs, bien qu’il constitue un jugement, fait l’objet d’une tentative d’objectivation de la part des directeurs d’agence qui mettent à jour des listes de recensement. Ils utilisent ces listes pour redéployer les agents dans les situations d’urgence. Lorsque le recensement est traduit en affectation concrète des personnes à des plages horaires dans les plannings, les conseillers sont très attentifs au sort qui leur est réservé. Par exemple, ils prennent garde à ne pas enchaîner deux demi-journées consécutives à l’accueil et, si tel est le cas, ils cherchent à négocier des modifications. « C’est usant l’accueil », disent-ils. Le marchandage ne porte pas toujours ses fruits et les conseillers les moins légitimes peuvent difficilement prétendre à de telles modifications. L’encadrement mobilise ainsi le planning comme un outil de rétribution symbolique des acteurs piliers de l’organisation.

33Dans le cadre de ces négociations, tous les conseillers ne peuvent pas opposer les mêmes arguments à leur encadrement. En effet, tous les agents ne peuvent pas être placés dans toutes les cases du planning – tous ne maîtrisent pas les mêmes compétences : ils sont spécialistes de l’indemnisation (ex-Assedic) ou spécialistes du placement (ex-ANPE). Néanmoins, en marge de cette majorité de spécialistes, l’observation met en lumière deux figures idéales typiques qui sont particulièrement significatives de la manière dont les plannings peuvent être saisis par les agents. Ces deux figures sont celle de l’agent « double compétent » et celle de l’agent précaire, qui se caractérisent par un pouvoir de négociation diamétralement opposé lors de l’organisation du temps de travail.

34Les « double-compétents » sont le plus souvent des hommes, d’une trentaine d’années, issus de l’ANPE. Disposant de la « double casquette » indemnisation/placement, ils ont acquis une polyvalence qui leur donne une influence importante sur l’emploi du temps. Ils sont reconnus en tant que sous-chefs officieux par leur encadrement, car ils offrent des marges de manœuvre déterminantes en matière de planification de l’activité. En effet, le traitement de dossiers de demande d’allocation-chômage est une activité saisonnière dont les volumes varient au fil de l’année. Pour des raisons gestionnaires, les agences Pôle emploi souffrent d’un sous-effectif chronique. Les objectifs de performance sont calculés sur la base des effectifs théoriques et ne prévoient pas les absences pour cause de maladie, de maternité ou de formation. Ces impondérables frappant l’organisation du travail ouvrent des « zones d’incertitude » (Crozier et Friedberg, 1977) qui rétablissent le pouvoir de négociation des subordonnés. Les agents formés à la double compétence constituent alors une ressource rare pour leurs directeurs d’agence car ils sont en mesure d’occuper la totalité des plages disponibles dans les plannings. Ces profils constituent ainsi une variable d’ajustement que les directeurs d’agence ne peuvent s’aliéner s’ils veulent que la charge soit absorbée. Les chefs d’équipe distribuent continuellement des ressources symboliques aux agents qui ont deux casquettes pour s’assurer de leur loyauté lorsque des impondérables épisodiques (absences – maladies – saturation du guichet, etc.) viennent mettre à mal l’organisation du travail. Ils sont ainsi particulièrement choyés par leur encadrement.

35À l’opposé de cette première figure, les agents intervenant sous contrat précaire sont également des éléments centraux de l’organisation du travail mais pour des raisons inverses. Présents pour quelques mois dans l’agence, ils n’ont pas de demandeurs d’emploi à suivre et ne sont pas accrédités pour réaliser l’inscription ou les entretiens de face-à-face. Leur planning est lui aussi très malléable. Néanmoins, tous les agents en contrat à durée déterminée ne sont pas conservés à l’issue de leur contrat et leur titularisation dépend de l’encadrement de l’agence. Au fil des mois, à mesure que la décision de recrutement ou de non-recrutement se précise, l’emploi du temps de ces agents témoigne de plus en plus du sort qui leur sera réservé à la fin de leur contrat. À l’égard de cet avenir, on peut envisager deux scénarios alternatifs. D’un côté, on trouve des personnes qui sont envisagées comme un investissement par leur encadrement. Ils sont formés, à travers le principe du tutorat, à l’ensemble des tâches effectuées à Pôle emploi. Bien que récents et peu légitimes dans l’agence, l’encadrement porte un grand soin à ce que l’enchaînement des tâches auxquelles ils sont affectés leur permette de développer leurs compétences afin qu’ils deviennent le plus polyvalent possible et puissent à leur tour colmater dans l’urgence les brèches apparues dans les plannings du fait d’une absence imprévue ou d’une surcharge d’activité. D’un autre côté, on trouve des personnes à qui le « sale boulot » (Hughes, 1997) est délégué. Leur polyvalence n’est pas conçue comme un investissement mais comme une « roue de secours ». Leur planning témoigne d’un enchaînement des plages d’accueil et de travail de saisie standardisée sur les dossiers des demandeurs d’emploi et des employeurs. Ils ne sont pas formés aux aspects les plus techniques du travail de conseiller (placement) ou du travail de liquidateur (indemnisation). Les personnes dans ce cas développent bien souvent, à la fin de leur contrat, une « apathie » désabusée (Bajoit, 1988). Le jeu, semble-t-il, n’en vaut plus la chandelle.

36En définitive, pour les praticiens du planning, la question des ressources ne se pose pas seulement au moment où le planning est constitué, mais il prend en compte le temps long du collectif de travail. Lorsque la formatrice de l’IRA propose de ne pas remplir tous les objectifs pour préserver la « cohésion » de l’équipe, ou lorsque le directeur de l’agence Pôle emploi protège les marges de manœuvre des conseillers polyvalents, ils s’assurent d’une certaine manière de pouvoir mobiliser sur le long terme les ressources adéquates à la lettre de leur mission. Le planning, considéré par les (ré) formateurs comme l’instrument d’une « bureaucratie punitive » (Gouldner, 1954), c’est-à-dire d’une organisation fondée sur l’obéissance à des règles imposées sous peine de sanction, apparaît davantage, à l’usage, comme le fondement d’une « bureaucratie représentative » où les règles découlent d’une construction collective itérative. Pour les producteurs du planning administratif, l’organisation du temps de travail doit articuler la temporalité resserrée du hic et nunc et la temporalité plus lâche de la planification de long terme.

37Par le croisement de deux terrains complémentaires, les analyses présentées dans cet article témoignent des opérations nécessaires à la mise en temporalité de l’action publique. Les plannings peuvent ainsi être envisagés comme un instrument intermédiaire de la politique publique (Le Galès, 2005) qui révèle les activités constituantes d’une organisation (Bezes et Join-Lambert, 2010). C’est à travers l’ajustement continuel des plannings des agents que les cadres poursuivent l’atteinte des objectifs « de performance » qui leur sont fixés. Les plannings portent également la trace des arbitrages effectués à tous les échelons pour sélectionner, parmi l’ensemble des fonctions latentes de l’administration, celles qui sont promues et, en négatif, celles qui sont reléguées. Mis bout à bout, ils donnent une forme pérenne à l’organisation. Le planning constitue un outil intermédiaire de l’action publique en ce qu’il se trouve à l’interface entre la pression politique qui invite à maximiser la consommation des « ressources » humaines et la préservation d’une organisation dont les règles sont reproductibles dans le temps. Le cadre intermédiaire producteur d’emplois du temps ne remet que rarement en cause les orientations politiques de la réforme, soit qu’il n’en ait pas les moyens, soit qu’il en partage la philosophie. Cependant, le planning demeure un instrument modelable dont la caractéristique principale est de permettre l’ajustement entre ce qui est souhaité et ce qui est possible.

38Notre étude du travail d’ajustement ne doit pas être entendue comme la simple trace d’une vision fonctionnaliste de l’administration. Les reconfigurations de l’administration font de ce dispositif non seulement un outil de délégation de la contrainte budgétaire mais aussi un support de négociation de l’investissement de chaque agent. L’entrée par le planning contribue à interroger la rationalisation de l’administration et de l’action publique. Outil de mise en ordre de l’administration par l’agencement des fonctionnaires, caractéristique de la bureaucratie wébérienne (Thoemmes, 2008), il est saisi aujourd’hui comme un instrument d’optimisation des hommes par le temps.

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Notes

1 Loi organique relative aux lois de finances, à partir du 1er août 2001 ; Révision générale des politiques publiques, à partir du 10 juillet 2007 ; Tarification à l’activité en milieu hospitalier.

2 Cours « Organiser son service : les fiches de postes, délégation, reporting, réunions », IRA, 2010-2011. Nous soulignons.

3 Dans le cas du cours observé, l’intervenante est psychologue de formation. L’essentiel de son activité consiste à intervenir dans des écoles de commerce ou d’ingénieurs pour le compte d’un cabinet de conseil.

4 Observation « Qu’est-ce qu’un cadre », IRA, 2010-2011.

5 Dialogue annuel de performance 2011, p. 26. Document interne Pôle emploi.

6 La dernière partie de l’ouvrage intitulé L’analyse stratégique (Pavé, 1991), actes du colloque de Cerisy de la même année, est représentative de ce mouvement. Différents membres des grands corps d’Etat y témoignent de l’importance qu’a eue M. Crozier dans leur façon de remplir leur charge au sein de l’administration. 

7 La formatrice appelle le syndicat la CGG, qui n’est pas sans rappeler celui de la Confédération générale du travail (CGT). Des rires se font entendre dans la salle de classe au moment où est présentée la figure du fonctionnaire syndiqué : « ça c’est pour toi » dit un élève à un autre.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Marie Pillon et Olivier Quéré, « La planification de l’action publique à l’échelle du planning  », Temporalités [En ligne], 19 | 2014, mis en ligne le 30 juin 2014, consulté le 24 juin 2017. URL : http://temporalites.revues.org/2736 ; DOI : 10.4000/temporalites.2736

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Auteurs

Jean-Marie Pillon

Post-doctorant - Centre d'études de l'emploi
IDHE Nanterre - UMR 8533
jean_mariepillon@msn.com

Olivier Quéré

IEP Lyon
Doctorant Triangle - UMR 5206
olivier.quere@sciencespo-lyon.fr

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