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Les temps de l’action publique entre accélération et hétérogénéité

Public policy and time, between acceleration and heterogeneity
Los tiempos de la acción pública: entre aceleración y heterogeneidad
Jacques Commaille, Vincent Simoulin et Jens Thoemmes

Résumés

La sociologie de l’action publique s’est régulièrement intéressée aux temporalités. L’action publique est perçue comme pesant très fortement sur les temporalités sociales tandis que celles-ci représentent une contrainte dont doit tenir compte toute action publique. Les analyses des chercheurs ont mis en évidence que la perception d’un temps linéaire et séquentiel ne rendait que très imparfaitement compte des processus en jeu, et que l’action publique correspondait davantage à des alternances irrégulières et peu prévisibles entre un temps long de la stabilité et un temps plus bref et ramassé de la rupture. L’émergence du nouveau management public a cependant transformé radicalement cette question, en imposant une autre logique de rationalisation des temporalités dont le droit lui-même porte désormais la marque. Si la littérature rend compte des processus d’accélération de l’action publique et de la multiplication des ruptures, notre article réinterroge l’alternance et l’hétérogénéité des temps ainsi que les tensions qui en résultent. Cette hétérogénéité se trouve tout d’abord confortée par la sectorisation de l’action publique. Ensuite, il reste des domaines dans lesquels le temps long résiste, contribuant ainsi à une lecture différenciée de l’action publique contemporaine.

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Texte intégral

1Le temps de l’action publique semble accéléré. Cette accélération résulterait de mécanismes généraux qui ont été bien documentés dans d’autres domaines et sont devenus presque une évidence (Rosa, 2010). Elle serait au surplus particulièrement marquée dans l’action publique car elle y a été renforcée d’une part par le nouveau management public (Hood, 1991 et 1995), où l’enchaînement des réformes se combine avec la fragilisation des statuts et des normes de référence pour éroder les régulations anciennes, et d’autre part par la pression des media et la nécessité toujours plus pesante de rendre visible son action afin de conquérir l’attention et le soutien de l’opinion publique. Le phénomène de la globalisation, marqué par le développement de la soft law, des procédures d’arbitrage ou de médiation ou encore le déplacement du Législatif vers l’Exécutif y compris au niveau supranational, accentue encore cette obsession de la rapidité. Même le droit devient sollicité pour réagir au plus vite « aux exigences de la situation », y compris en s’inscrivant dans des « stratégies de bricolage » (Ost, 2000, pp. 326-327). Le passage en France du septennat au quinquennat est une manifestation parmi d’autres de cette accélération du temps et le quinquennat de Nicolas Sarkozy a été assez largement présenté comme une accumulation de réformes dont le rythme et la personnalisation donnaient presque le tournis (De Maillard, Surel, 2012).

2On gagnerait à interroger ces évidences. Chaque époque se croit spécifique et pense qu’elle rompt profondément avec les précédentes. Ne sommes-nous pas face à l’illusion que les rapports entre temps et action publique ont changé de façon radicale ? N’y a-t-il pas, en outre, une certaine contradiction entre ce sentiment et la croyance, tout aussi répandue, que notre temps est également celui de ce que Weber (1921) analysait comme une différenciation croissante des espaces et des sphères de l’activité ? Plutôt qu’une accélération uniforme, ne devrions-nous pas constater dans ce cas une irrégularité des temps et des rythmes selon les domaines de l’action publique, voire selon les périodes ?

3Pour explorer ces questions et tenter d’y répondre, nous voudrions premièrement faire un retour à la littérature pour examiner le type d’alternance que la recherche en action publique a proposé en matière de temporalités. L’alternance des temps courts et longs s’est d’abord déclinée entre un temps linéaire et un temps imprévisible. Ensuite la focale s’est portée vers la dichotomie stabilité et changement. Enfin, l’irruption de la thèse de l’accélération a poussé les réflexions d’une insistance sur l’hétérogénéité des temps vers la mise en valeur des ruptures et des temps courts (1). Nous voudrions ensuite défendre l’idée selon laquelle l’hétérogénéité des temporalités dans l’action publique persiste. Le premier élément provient des travaux fondateurs de l’analyse des temporalités. Ceux-ci ont établi progressivement le lien entre l’action publique et la multiplicité des temps sociaux. Ensuite nous mobiliserons des terrains de recherche qui montrent la diversité des temporalités au sein même de l’action publique : tendance vers les temps courts pour les réformes du droit, persistance des temps long et fenêtres d’opportunité pour l’action publique sur le temps de travail, poids des logiques d’appels d’offre (2). Enfin nous esquisserons quelques questions actuelles en matière de temporalités dans l’action publique pour de futures recherches (3).

Les temps de l’action publique : de l’alternance des temps courts et longs

4La question des temporalités constitue une « entrée » privilégiée pour analyser les transformations de l’action publique. Accordant en effet une large place aux études de décision, aux processus de mise sur agenda et aux modes de recomposition de l’État-nation qui caractérisent précisément le développement et les transformations de l’action publique, les chercheurs de ce domaine ne pouvaient que s’intéresser à la dimension temporelle. Leurs analyses des phénomènes de mise sur agenda se caractérisent tout d’abord par la confrontation entre une vision du temps linéaire et rationnelle et celle d’un temps plus chaotique, irrégulier et imprévisible. Cette opposition a été progressivement dépassée par des modélisations qui décrivent de plus en plus les temporalités de l’action publique moins comme accélérées que comme double, les périodes de changement brusque et rapide alternant avec de longues phases de stabilité au rythme plus prévisible. Elles rejoignent alors des approches cognitives qui distinguent aussi des périodes où un paradigme ou un référentiel domine la scène et d’autres où l’incertitude prévaut sur les problèmes à explorer, les solutions à adopter et les moyens pour les mettre en œuvre.

Entre un temps linéaire et un temps imprévisible

5Les modèles séquentiels proposés par Harold D. Lasswell (1956) puis Charles O. Jones (1970) offrent initialement une appréhension relativement simple des temporalités puisque linéaire et « séquentielle ». Dans cette approche, l’action publique est décomposée en séquences qui se suivent, sans bien sûr que toutes les étapes soient obligatoires ou que l’ordre en soit impératif. Dans le modèle le plus systématisé, celui de Jones, la première étape est celle de l’identification du problème et de sa mise sur agenda, puis vient celle de la formulation de politiques possibles et la décision d’adopter l’une d’elles, suivie de la mise en œuvre, et enfin l’évaluation puis parfois l’arrêt de la politique adoptée. Cette typologie n’a pas seulement comme avantage de modéliser l’action publique comme une suite de phases, elle permet aussi à une discipline naissante (l’analyse des politiques publiques) de repenser dans un même ensemble des groupes d’études (sur la décision, la mise sur agenda, etc.) qui se sont développés de façon assez autonome et sans grande cohérence. Mais cela se fait au prix d’une perception du temps assez sommaire.

6Plus que les analyses de la décision ou celles sur la mise en œuvre des politiques publiques, ce sont les études de mise sur l’agenda qui ont essayé de remédier à cette limite en s’interrogeant sur les conditions de déclenchement et de succès final du processus. Cobb et Elder (1972) montrent par exemple qu’un problème nouveau mobilise plus qu’un problème ancien ou que, plus la question peut apparaître comme « scandaleuse et morale » plutôt que strictement « technique », plus elle touche un public large. Garraud (1990) distingue cinq modèles de mise à l’agenda (la mobilisation, l’offre politique, la médiatisation, l’anticipation, l’action corporatiste silencieuse) qui se distinguent entre autres par le temps de maturation préalable à la mise à l’agenda, par la durée de celle-ci et bien sûr par les acteurs qui promeuvent la question finalement mise à l’agenda. Dans ces approches, les processus sont explicitement décrits par les auteurs comme non linéaires. Une question peut entrer à l’agenda, en sortir et y revenir Le processus d’inscription comporte une part de hasard et il peut y avoir des retours en arrière et des impasses. L’analyse du processus est toutefois davantage pensée en termes de succès ou d’échec que d’articulation de dynamiques temporelles complexes et contradictoires.

7Contemporain des premières études de mise à l’agenda, le modèle de la « poubelle » (« garbage can Model ») (Cohen, March, Olsen, 1972) ouvre précisément cette perspective. Les auteurs y soutiennent que la décision est beaucoup moins rationnelle qu’on ne le croit et qu’elle résulte souvent d’une rencontre plus ou moins aléatoire entre des problèmes, des solutions, des opportunités de choix et des acteurs qui essaient de mettre en ordre tous ces aspects tout en changeant eux-mêmes continuellement. Autrement dit, le temps est inégal. Il consiste pour une part en de longues périodes de tâtonnement où problèmes, solutions et opportunités de choix se rencontrent par hasard comme des papiers jetés dans une poubelle sans que les acteurs arrivent à les aligner dans une configuration favorable. Et il existe au contraire des moments où tous ces éléments se mettent en ordre, où la décision en résulte et où une politique peut s’imposer à l’agenda et être mise en œuvre. Les auteurs ont d’une part ouvert une réflexion sur ces moments de conjonction, ceux où la mise à l’agenda et la décision sont possibles, et d’autre part proposé une image de la temporalité publique comme moins linéaire et fonctionnelle que chaotique, erratique et imprévisible.

8La réflexion sur ces moments de conjonction a donné lieu à la théorie des « fenêtres » (Kingdon 1984, Keeler 1994). Kingdon adapte le modèle de la « poubelle » en distinguant trois courants largement autonomes : celui des problèmes, celui des solutions et celui de la politique partisane et électorale. La mise à l’agenda de questions nouvelles ou controversées supposerait leur jonction lors de périodes exceptionnelles qualifiées de « fenêtres » politiques et dues à l’émergence de catastrophes naturelles, de crises économiques ou à des élections qui signent une rupture. Les solutions seraient donc conçues indépendamment des problèmes et de la constitution des coalitions politiques nécessaires à leur mise à l’agenda, leur(s) porteur(s) défendant d’une certaine façon ces solutions quel que soit le problème débattu et s’appuyant sur l’ouverture de toute fenêtre politique pour les proposer et, si possible, les imposer. On note du reste que cette modélisation postule la prédominance d’un temps long et plutôt immobile en rupture précisément avec l’ouverture d’une fenêtre politique.

9La réflexion sur le caractère erratique des temporalités a parallèlement donné naissance à ce que March et Olsen (1989) appellent la « logique des conséquences » et qu’ils distinguent de la « logique de l’adéquation » (« appropriateness »). Dans la première, les acteurs adoptent une décision en fonction des conséquences qu’ils en attendent et donc en se projetant vers l’avenir. Dans la seconde, leurs décisions sont fondées sur leurs préférences, leur identité et leur analyse de leur situation, autrement dit dépendent avant tout de ce qui s’est passé avant la décision elle-même et du cadre juridique, institutionnel et social dans lequel elle prend forme. Selon Hall et Taylor (1997), la première logique est celle des néo-institutionnalistes du choix rationnel, la seconde celle des néo-institutionnalistes « historiques » qui insistent sur les normes, les modèles cognitifs et les mécanismes de « dépendance au sentier » qui orientent les décisions.

10En regroupant dans un même courant (le néo-institutionnalisme) des analyses opposées en bien des points, les auteurs s’inscrivent ici dans une perspective pour l’essentiel théorisée par Baumgartner et Jones (1993) quelques années après Rediscovering Institutions. Elle consiste à dépasser les oppositions entre un temps linéaire et des oscillations et retours en arrière en proposant la vision du temps de l’action publique comme fondamentalement dual et inégal. L’action publique reposerait sur l’alternance de périodes de relative stabilité ou de changement marginal et de ruptures brusques.

Le temps double de l’alternance entre stabilité et changement

11On en vient ici à un autre domaine de la sociologie de l’action publique, non plus celui des études de mise à l’agenda, mais celui des analyses cognitives qui se centrent sur l’influence des idées, les phénomènes de réception et les changements de paradigme. Heclo (1974) en est l’une des figures fondatrices lorsqu’il propose la notion d’apprentissage social dans son étude comparative de la genèse de l’État-providence en Grande-Bretagne et en Suède. Il y affirme que les principaux facteurs affectant une politique sont ses résultats antérieurs, et non les conditions présentes.

12Peter A. Hall (1993) poursuit cette réflexion sur l’apprentissage social dans son étude des politiques macroéconomiques suivies en Grande-Bretagne entre 1970 et 1989. À la base de cette étude, il propose de distinguer trois types de changement. Les « changements de premier ordre » ont lieu quasiment chaque année, sont effectués par les experts et correspondent à des réglages des outils (par exemple la modification d’une subvention ou d’un taux). Les « changements de second ordre » sont des modifications des outils et non plus simplement un réglage ; ils sont assurés par les experts et ont lieu à des dates plus distantes les unes des autres, quelques années les séparant ordinairement. Les « changements de troisième ordre » sont encore plus rares, impliquent des modifications, des réglages et des buts mêmes d’une politique et ce sont les élus, les media, les marchés financiers et les cercles universitaires qui exercent l’influence la plus grande sur ces changements. Cette approche voit donc le temps de l’action publique comme triple plus que dual, mais on peut aussi considérer que la vraie rupture se situe entre les deux premiers types de changement et le troisième, celui du véritable passage d’un paradigme à un autre.

13Les approches en termes de référentiel (Jobert-Muller, 1987) s’interrogent également sur le passage d’un ensemble d’idées, de valeurs et d’algorithmes de décision à un autre. Le terme de « référentiel » désigne une image globale du monde et de la façon dont l’on doit s’y comporter. Ce référentiel se décline en de multiples référentiels sectoriels (le référentiel agricole, industriel, etc.). Le passage d’un référentiel à l’autre s’opère par l’action de médiateurs qui diagnostiquent une évolution profonde du système social et la nécessité de proposer une vision nouvelle pour en rendre compte. En la proposant, les médiateurs s’installent également au centre et au sommet du monde qu’ils contribuent à construire, les phénomènes cognitifs s’articulant aux phénomènes de pouvoir. Cette approche vise ainsi à rendre compte aussi bien des phénomènes de stabilité, un référentiel pouvant durer deux à trois décennies, et des périodes de rupture, de conversion d’un référentiel à l’autre.

14Ces changements majeurs ne sont cependant pas toujours le fruit d’un basculement brutal. Ils peuvent aussi être le résultat d’effets d’accumulation, c’est-à-dire de l’effet cumulé de changements faibles et presque imperceptibles (Brunsson, Olsen, 1993 ; Pierson, 2004). Dans cette situation de « réforme par imprégnation » (Simoulin, 1999 et 2000), on a une action publique qui procède par tâtonnements, où les tentatives de réforme s’enchaînent les unes aux autres, les échecs partiels n’étant pas totalement sans conséquences et favorisant presque insensiblement des évolutions profondes. Le temps de l’action est alors celui d’une accumulation de politiques et de réformes dont aucune n’atteint totalement ses objectifs proclamés mais dont l’ensemble produit un changement radical, le temps long résultant de la combinaison de temps courts, partiellement disjoints et tous inachevés.

15Les approches cognitives atteignent donc les mêmes conclusions que les analyses de la mise sur agenda et, comme celui de Baumgartner et Jones, l’ouvrage récemment dirigé par Bruno Palier et Yves Surel (2010) montre que les analyses relevant plutôt d’une certaine stabilité de l’action publique et celles qui insistent sur le passage d’un paradigme à l’autre (Heclo, Hall, Jobert-Muller) sont en fait complémentaires. Pour autant, les raisons pour lesquelles les ruptures adviennent restent encore un peu mystérieuses. Si les modèles de ces temporalités font valoir le hasard (Cohen, March, Olsen, 1972), l’ouverture ponctuelle de « fenêtres » dues à des changements politiques ou à des événements imprévisibles (Kingdon, 1984), une place importante demeure sans doute pour des analyses qui s’interrogeraient sur la part relative de ces différentes explications et sur leur poids réel. Toujours est-il que, jusqu’à une période très récente, c’est ce caractère double du temps public bien plus qu’une accélération que fait ressortir la littérature. Elle prend sans doute acte ici de ce que l’action publique est fondamentalement soumise à l’action du temps.

Les temps publics vus des temporalités : une hétérogénéité persistante

16La sociologie de l’action publique a très régulièrement creusé la question des temporalités, soit en s’intéressant à des moments particulièrement importants car ils marquent des ruptures, typiquement les élections ou les révolutions, soit en s’intéressant au contraire aux continuités et en reprenant et en adaptant par exemple la théorie de la dépendance au sentier, initialement développée en économie. De façon convergente, le champ pluridisciplinaire des temporalités peut faire état d’une réflexion ancienne et diverse à l’égard de l’action publique et les chercheurs qui ont étudié ce domaine ont régulièrement démontré l’hétérogénéité et la multiplicité des temps sociaux. Les liens entre temporalités et action publique peuvent en effet être abordés sous deux angles bien différents éclairant la thèse de l’hétérogénéité. Le premier s’intéresse à la manière dont l’action publique configure les temporalités et les temps sociaux. Le second lien indique comment les temporalités structurent l’action publique. Trois types de recherches empiriques dans différents domaines de l’action publique montrent que la thèse générale de l’accélération et de l’immédiateté doit être relativisée selon son contexte d’application : l’hétérogénéité des temporalités persiste.

Le lien de réciprocité entre l’action publique et les temporalités : l’affirmation de la multiplicité des temps sociaux

17Que fait l’action publique aux temporalités ? Cette question renvoie au premier lien et aux perspectives qui émergent d’abord sur le temps social comme temps unique et unifiant de la société. Dans les sociétés traditionnelles où l’action publique ne correspond pas encore aux actions des bureaucraties modernes (Weber [1921] 1980), la structuration du temps est d’abord l’expression d’une vie sociale commune. Les anthropologues ont montré l’importance que les sociétés traditionnelles ont conférée à l’élaboration d’une alternance des activités sur la base d’une grille temporelle s’orientant souvent par rapport aux saisons et par rapport au mouvement astral, du soleil, de la lune et des étoiles (Malinowski 1927). Cette problématique du time-reckoning des sociétés fonde la vie en communauté sur l’élaboration d’une approche partagée de l’alternance des temporalités. Durkheim voyait le calendrier comme l’archétype de ce donneur de rythme commun des activités d’une société (Durkheim [1912] 1994 ; Lallement 2008). En retour, le rythme de la vie sociale serait à la base de la catégorie de temps. Comme fait social total, le temps fait société et la société fait temps. Le temps comme expression de la collectivité reste néanmoins l’objet de mutations. Le changement des conceptions du temps coïncide ici avec la mise en place de nouvelles institutions et la prépare.

18Avec l’émergence d’une conscience précapitaliste des temporalités, dès le Moyen-Âge en Angleterre et ailleurs, les horloges ont été l’expression de la puissance publique pour donner un temps calculable et quantifiable au sein des villes (Simmel 1989, Thrift 1990). Depuis le XIXe siècle, l’action de l’État moderne, notamment en matière légale, a pris le relais pour donner un cadre aux temporalités de la vie sociale : non seulement en matière de temps de travail, mais aussi pour définir les temps de l’enfance, la scolarité, la formation, la retraite, la santé, les fêtes, le repos et les congés.

19Cette perspective de l’action publique comme source des rythmes de la vie sociale a aussi contribué à faire reconnaître la multiplicité des temps sociaux (Gurvitch 1961). Le passage du temps à la pluralité des temps sociaux doit être considéré comme une rupture majeure dans les recherches du domaine. En effet, la problématique du lien social autour d’une vision publique et commune du temps a donné lieu à une dispersion des temporalités et à des actions publiques sectorielles sur les temps dont il est impossible de faire un inventaire ici. L’État a par exemple mis en place l’action publique négociée (Groux 2001) à propos de la réduction de la durée du travail à 35 heures en France à partir de la fin des années 1990. La nouveauté était de conférer à la négociation collective par la contrainte légale, y compris au sein des entreprises, le pouvoir de construire un cadre temporel propre des activités.

20Diverses recherches montrent des effets ambivalents et contradictoires de cette action publique en matière de contenant (les temps choisis) et de contenu du travail (Jacquot et Setti 2009). D’autres effets sectoriels plus durables sur les temporalités sont à observer notamment en matière d’âge et de genre. Les âges de la vie, comme le passage à la majorité par exemple, sont des constructions sociales liées à l’action publique et à l’établissement de seuils qui font passer les individus d’un âge à l’autre (Naville 1972 ; Bessin 1994). Passant de l’âge aux générations, les différenciations à des moments clés du cycle de vie (formation, fécondité, retraite) se produisent par une combinaison entre le contexte institutionnel (apprentissage, État-providence, réformes des retraites), le marché du travail et les choix individuels (Omnès 2009). L’action publique cadre en effet les trajectoires en définissant des périodes et des moments de rupture.

21La question des temporalités selon le genre a également beaucoup interrogé l’action publique notamment autour de la confrontation entre le cadre et l’usage des temporalités. L’État qui a massivement incité au travail à temps partiel au cours des années 1990 pour cause de crise de l’emploi, a été accusé d’enfermer les femmes dans un piège de la précarité et du sous-emploi (Maruani 2000). Mais il est apparu que les formes contemporaines du temps partiel et les activités effectuées en dehors de la sphère professionnelle seraient aussi une manière de revendiquer un temps pour soi, et un droit au temps pour les femmes et les hommes pour d’autres activités (Nicole-Drancourt 2009). Qu’il s’agisse de l’âge ou du genre, la régulation politique et les régulations d’usage des temps sont donc fortement imbriquées et le poids de l’action publique y est considérable (De Terssac, Thoemmes et Flautre 2004). Sans hésiter à puiser dans la pensée philosophique (Dubar 2013), la production disciplinaire dans le champ des temporalités a de ce fait décrit comment des temporalités multiples rencontrent une action publique qui se présente elle-même comme hétéroclite et tributaire des influences extérieures, donc soumise au changement social.

22En second lieu, que font les temporalités à l’action publique ? Une autre manière d’interroger cette hétérogénéité consiste à interroger les caractéristiques intrinsèques de l’action publique en ciblant le regard sur ses dimensions temporelles. Une première approche s’intéresse aux personnes, élus, administratifs qui ont en charge la mise en œuvre de l’action publique. Dans cette perspective, l’entrée en politique par exemple peut être une rupture ou une continuation des modes d’action antérieurs (Della Sudda 2009) : il s’agirait d’isoler les effets des savoir-faire acquis hors du champ politique qui sont convertis en ressource à cette occasion, les effets du genre mais aussi de l’âge dans ces trajectoires militantes. Une deuxième approche plus large s’intéresse aux processus de l’action publique. Quelles sont les temporalités spécifiques de l’action publique ? Quelles sont les phases de sa mise en œuvre ? La pluralité des temporalités qui concourent dans les processus d’action publique (temps politique, temps administratif et temps des professionnels), peut être soulignée ainsi que l’importance d’une temporalité politique qui s’impose aux différents acteurs (Girault 2011).

23De fait, les recherches dans divers domaines de l’action publique montrent bien des tendances divergentes de l’alternance des temps courts et longs. Si la mise en place des 35 heures en France met plutôt en évidence une résistance des temps longs, l’analyse de l’évolution des temps dans le droit témoigne avant tout de la prégnance d’un phénomène d’accélération alors que l’étude du recours de plus en plus massif aux appels à projet montre une accélération qui n’est soutenable que pour les acteurs qui peuvent s’appuyer sur le temps long de constitution d’une gouvernance enracinée aussi bien dans les représentations que les pratiques.

L’action publique négociée des 35 heures : résistance des temps longs et fenêtres d’opportunité

24Ce premier exemple montre une articulation des continuités et des ruptures dont l’analyse implique de restituer toute son importance à l’échelle des temps longs et courts de l’action publique. Le processus de la réduction de la durée du travail est d’abord lié à l’industrialisation. Une première loi de réduction de la durée du travail pour les enfants a été votée en France en 1841 (Fridenson et Reynaud 2004). Depuis, la baisse tendancielle de la durée s’est généralisée et poursuivie, avec des ruptures et des périodes de stagnation. Rappelons par exemple l’absence de toute réduction de la durée hebdomadaire du travail entre 1936 et 1982. Ce processus s’est étalé jusqu’en 2000 sur une période de 160 ans.

25Notons aussi que la nature du processus a changé depuis le début des années 1980. La période antérieure a été marquée par une réduction de la durée au profit de la santé des salariés et pour un droit au temps libre. Depuis 30 ans la réduction de la durée du travail s’inscrit davantage dans un processus qui cherche à s’accommoder aux marchés, soit pour calquer les rythmes de la production sur la demande, soit pour mettre l’emploi au centre afin de répondre au chômage de masse (Thoemmes 2009). Observons ensuite que, depuis le début, l’action publique relative au temps de travail s’est appliquée à de plus en plus de dimensions (journée/nuit, semaine, année, vie active) et a diversifié ses domaines d’application (travail posté, temps partiel, variabilité de la durée du travail, compte épargne-temps). Si l’on observe donc une panoplie de normes temporelles, on ne peut parler d’une accélération de l’action publique en matière de réduction ou de rallongement de la durée du travail, ni de ruptures de plus en plus rapprochées. On pourra tout au plus noter la croissance et la complexité des dispositions qui cherchent depuis 30 ans à conforter centralement le paradigme des temps des marchés.

26Les 35 heures en constituent un bon exemple. Issue du programme commun des années 1970, il a fallu attendre presque 30 ans pour voir se réaliser cette revendication du mouvement ouvrier par initiative légale (Pélisse 2004). Le temps de travail est ici une illustration assez classique de la théorie des fenêtres d’opportunité. Dans une logique différente et en l’absence des mouvements sociaux de 1936 (grèves, Front populaire, 40 heures, congés payés), les 35 heures ont été l’expression de l’accès au pouvoir de la gauche plurielle en 1998. Mesure emblématique du gouvernement, les 35 heures ont été sans aucun doute une rupture avec la période de stagnation de la durée du travail depuis 1982 (39 heures).

27Néanmoins, une contextualisation montre un temps long de préparation de cette mesure depuis 1982. Cette préparation a visé fondamentalement l’établissement du triptyque « réduction de la durée du travail–flexibilité–emploi » par des mesures légales et par de la négociation d’entreprises entre organisations syndicales et employeurs (Morin, De Terssac et Thoemmes 1998). Nous avons montré qu’un travail d’organisation de 20 ans a été nécessaire pour mettre en place cette nouvelle règle (De Terssac et Lalande 2002). La genèse, l’expérimentation, le recentrage, la généralisation et la différenciation correspondent aux différentes phases de la mise en place des 35 heures (Thoemmes 2010). Les échecs successifs des mesures légales dans l’établissement du triptyque ont conduit l’État et les négociateurs à des processus d’apprentissage préparant la « rupture » des 35 heures.

28De manière symétrique, les différentes initiatives légales opposées et postérieures aux 35 heures depuis 15 ans, notamment en matière d’heures supplémentaires, n’ont pour l’instant pas « réussi » à supprimer cette nouvelle règle légale. Cet exemple montre que la thèse de l’accélération de l’action publique ne s’applique pas à ce jour au domaine du temps de travail. Il y a un va-et-vient entre temps long et court, entre progrès et réaction. Si lors d’événements particuliers (les guerres et les mouvements sociaux) des ruptures fortes peuvent se produire, pendant de longues périodes le changement des normes temporelles est incrémental.

29La simple multiplication des dispositifs ne préjuge pas en outre de la mise en place des règles effectives dans les entreprises. Il n’est pas question de changer de norme temporelle au gré des discours politiques ou de l’opinion publique. Les temporalités de l’action publique restent ici sous la surveillance étroite des relations professionnelles. Les accords collectifs entre employeurs et organisations syndicales ont aussi leurs propres temporalités hétérogènes.

Les réformes dans le domaine du droit : une évolution extrême vers des temps courts

30La situation est tout autre dans le domaine du droit. Le thème de l’urgence dans la mutation du droit et l’exercice de la fonction de justice par exemple, renouvelle l’opposition classique entre le temps long du droit et celui des contingences de son interprétation (Commaille 1994 ; Bessin 1998). « Tout ordre juridique est un défi au temps, un effort de conservation de l’état social qu’il établit » (Virally, 1960). Il a toujours été dans la nature du droit de considérer que sa noblesse et sa légitimité ne pouvaient s’établir que dans un rapport au temps le plus possible distinct du temps contingent, distinct aussi du temps social immédiat. Pour entretenir son mythe, le droit « doit sans cesse perpétuer la distinction entre droit et intérêts, l’éphémère et le permanent, le politique et le sacré » (Greenhouse, 1989, p. 1640).

31De ce point de vue, la perception a priori négative du social dans la sphère de la production du droit comme dans ses mises en œuvre s’expliquait probablement en partie parce que celui-ci implique une temporalité contradictoire et, par-là, menaçante par rapport à une représentation du droit comme méta-Raison. L’idée de l’urgence, de l’immédiateté, de l’ajustement flexible au changement, à la conjoncture, était a priori disqualifiée car elle était, pourrait-on dire, contre-nature. Il y avait donc une incompatibilité par essence entre les temporalités juridiques et les temporalités sociales. La confrontation entre ces temporalités pouvait conduire le juriste à faire le constat d’un « dérèglement du temps juridique » (Ost, 2000, p. 9), à déplorer « les passe-droits de l’urgence » (Ost, 1999, p. 283 et s.) ou à considérer que le droit était devenu « soluble » dans le social (Belley, 1996), que les temporalités juridiques se dissolvaient dans les temporalités sociales.

32La situation actuelle est au contraire marquée par l’accélération et par une impossibilité croissante de contribuer à l’inscription d’une normativité de principe dans l’action publique de long terme. Il ne reste plus alors au « légiste » qu’à mettre en œuvre une normativité gestionnaire pour être ainsi en adéquation avec cette nouvelle nature du politique et à déplorer l’impossibilité croissante de contribuer à énoncer des lois transcendantes découlant d’une « vision monolithique du monde » pour devenir le technicien de lois de compromis ouvertes à toutes les appropriations (Ost, 2000, p. 11).

33On peut illustrer cette mutation par deux exemples. De la remise en cause des systèmes de protection sociale et de la relativisation des principes de solidarité et d’universalité qui caractérisaient l’État dit de « Providence » découlent la mise en place de procédures de sélection des bénéficiaires de ce droit social, inspirées par des modes de gestion empruntant au New Public Management dont un des traits marquants est la gestion rationnelle du temps (Chelle, 2012). Le retrait de l’État dans le traitement du social aboutit dans certains cas à une situation paradoxale : ce qui n’est plus traité par les institutions sociales concernées et leurs agents est imposé à la justice confrontée sans y être adaptée (Bernheim et Commaille, 2012) à l’expression la plus aiguë de l’urgence sociale, par exemple, en matière de psychiatrisation (où elle devient un rouage involontaire et inadéquat de la « psychiatrisation du social ») (Bernheim, 2011) ou de traitement de l’errance de populations désaffiliées (Sylvestre et al, 2012). Ainsi, rien n’est peut-être plus emblématique de l’imposition des temporalités sociales aux temporalités du droit que cet exemple de la gestion du social par le droit.

34La mise en œuvre du droit pénal constitue un autre exemple. Rien n’illustre mieux cette évolution que la notion de traitement dit « en temps réel » des affaires pénales qui s’est imposé dans de nombreux pays au cours des dernières décennies (Van de Kerchove, 1998). Il s’agit de promouvoir l’image d’une justice symbolisant la « manifestation immédiate d’une réaction sociale » sans que puisse être clairement distingué ce qui relève du souci de fournir une représentation nouvelle de la justice pénale dans un contexte transformé culturellement et idéologiquement, ce qui peut être alors de l’ordre de l’apparence, et ce qui répondrait dans la réalité à un plus grand souci de justice. Ainsi, le souci d’accélérer le flux de ces populations s’inscrit manifestement dans un contexte du triomphe du « principe de précaution » et d’une approche en termes de prévention des risques justifiant en l’occurrence l’intérêt prioritaire accordé à des critères psychologiques aux fins de prévisibilité à court terme des comportements et, par conséquent, du risque de « dangerosité », ceci au détriment d’une préoccupation d’insertion économique et sociale. L’effacement des finalités se fait au profit d’un intérêt porté aux moyens, la performance de leurs usages devenant une valeur en soi. À cela s’ajoute la substitution de la victime à l’accusé comme centre de mobilisation du pénal d’où découle un souci de la réparation et de l’indemnisation, de telle sorte que s’institue là aussi un nouveau rapport au temps où, en se centrant sur l’acquittement de la dette, « on liquide l’histoire » (Garapon, 2008).

35Les réformes étudiées à partir de changements du droit apparaissent finalement comme un domaine qui indique une évolution des temporalités de l’action publique vers des temps courts. Associé classiquement à l’idée d’un temps long, le droit est de plus en plus l’instrument d’un temps court de l’action. La réforme de la carte judiciaire de 2008 constitue à cet égard un véritable cas d’école. Sur un problème public marqué par de longues phases historiques d’immobilisme (l’histoire de la carte judiciaire française est d’abord celle de l’impossibilité de réformer), la méthode employée a été radicale : évitement du Parlement, non-respect des procédures de consultation, recours à un modèle strictement comptable pour fonder la réduction des juridictions, véritable « bricolage » du droit pour contourner les obstacles juridiques (Commaille, 2012). Ce processus de réforme a constitué une illustration exemplaire de ce qui a pu être décrit comme le passage de « l’État-juriste » à « l’État-manager » (Caillosse, 2009) se caractérisant par la mise en place d’une nouvelle gouvernance avec « une ouverture explicite de l’action publique vers des marges nouvelles qui permettent de gouverner “au-delà du droit” ou à la périphérie du droit » (Mockle, 2007).

Le recours aux appels à projet : un temps court qui suppose une longue préparation

36Depuis désormais plus de deux décennies, le recours aux appels à projets est devenu une composante majeure de l’action publique. Il est perçu par les porteurs de projet comme par les concepteurs de ces appels comme une accélération non seulement au sens que les délais de réponse sont toujours très courts mais aussi parce que les financements ne sont plus pérennes, ou tacitement renouvelés d’année en année, mais accordés pour une durée limitée. Cette évolution est inséparable de l’essor d’une philosophie de l’excellence qui se diffuse depuis près de quarante ans et a atteint l’action publique depuis environ deux décennies. Dans cette perspective, l’accélération du temps est liée au souhait de discriminer les projets et les territoires, d’accompagner les champions plutôt que de compenser les handicaps et d’intensifier plutôt que d’aménager la concurrence (Simoulin, 2012a).

37Ce mode de financement oblige de ce fait à avoir toujours sous le coude des projets susceptibles de « coller » aux attentes d’un appel à projets dont rien ne garantit la parution. Non seulement le temps de préparation et de mise en œuvre est donc raccourci, mais cette généralisation des appels à projet induit aussi une plus grande fragmentation de l’activité, le temps disponible étant partagé entre la préparation de multiples projets dont seuls certains se réaliseront.

38Accéléré et fragmenté, le temps de l’action publique est enfin intensifié par cette vogue de l’appel à projets. Le succès suppose d’ajouter aux activités quotidiennes une action de veille soutenue, c’est-à-dire de suivre les tendances à la mode, de savoir ce qui se fait ailleurs, ce qui est prisé par les évaluateurs et les institutions de financement et de mesurer ses capacités propres à concevoir et mener à bien des projets de ce type. On retrouve ici l’impact de la globalisation et de ses conséquences, la généralisation notamment des pratiques de Benchmarking, autrement dit de classement, de sélection et de diffusion des meilleures pratiques. Seule la capacité à s’étalonner (tout en montrant une certaine originalité) par rapport aux « meilleurs » peut impressionner les comités de sélection des dossiers et les convaincre d’accorder un financement à un projet.

39Pourtant, derrière ces évolutions réelles en termes d’accélération, de fragmentation et d’intensification, l’étude approfondie d’un appel à projets montre que l’excellence dans le temps court n’est possible que pour les acteurs qui s’appuient sur une longue préparation. On s’appuiera ici sur les pôles d’excellence rurale (PER), politique lancée par un appel à projets publié en décembre 2005 (qui conduisit à la labellisation de 379 dossiers) et qui a connu une seconde vague avec la publication d’un second appel en novembre 2009 (qui permit la labellisation de 263 autres projets). Le nombre élevé de dossiers qui ont connu le succès s’explique en partie par le caractère relativement faible des montants en jeu pour des dossiers « ruraux » tout en témoignant que l’excellence a été quelque peu relativisée, ce qu’appuie le fait qu’il y ait eu deux vagues de soumission.

40L’étude d’un corpus de dossiers de candidature à cet appel à projets conduit tout d’abord à montrer que le succès repose sur une combinaison d’ingénieries différenciées (Barral, Simoulin, Thumerel, 2010). Les « meilleurs » dossiers sont ceux qui démontrent à l’évaluateur que les porteurs du projet ont déjà une bonne expérience de la coopération (registre de la gouvernance), une capacité à s’inscrire dans les caractéristiques de leur territoire (registre de la spécificité), tout en se positionnant par rapport à l’espace national et international et en montrant une projection dans l’avenir (registre de la subjectivité). Et ces registres sont corrélés, l’analyse factorielle des correspondances montrant qu’il est très rare de manifester une certaine « excellence » dans l’un ou même dans deux mais pas dans les trois registres. Autrement dit, l’ensemble de ces capacités suppose une longue et fragile construction et l’accélération du temps de soumission cache peu que la capacité à réagir en urgence est fonction d’un long travail de maturation.

41En conclusion, ces trois domaines de l’action publique (temps de travail, réformes de droit, et appels à projet) montrent tout d’abord une variété de combinaisons de temps longs et courts. Le dernier exemple des deux phases d’un appel à projet montre bien une accélération du temps, mais qui doit être qualifiée par son contexte. Non seulement le temps court présuppose une longue maturation, laquelle implique en outre un constant travail d’entretien, mais le temps court de la soumission entretient l’illusion d’une égalité de succès qui lui ne s’obtient que par un travail de long terme. Les lois et négociations sur le temps de travail montrent aussi cette hétérogénéité. Les changements s’inscrivent dans la longue durée. Les ruptures sont liées à des événements qui doivent être contextualisés : mouvements sociaux, crises économiques et politiques, changements de gouvernements, etc.). Si certaines périodes se caractérisent par une accélération, il ne s’agit pas d’une tendance générale. Les réformes juridiques sont certainement les plus emblématiques de l’accélération de l’action publique et d’une imposition « contre-nature » des temps courts aux temps longs du droit. Les raisons de cette tendance vers l’immédiateté sont à chercher d’une part dans la volonté politique de manifester une « réaction sociale » à court terme à l’égard des infractions. D’autre part elles sont liées à l’intention de contourner des obstacles juridiques et la participation démocratique au processus des réformes.

Perspectives : les questions actuelles en matière de temporalités dans l’action publique

42L’interprétation des mutations profondes de l’action publique contemporaine ne se réduit donc pas à l’immédiateté mais se confronte à l’articulation de temporalités hétérogènes. Plusieurs prolongements s’inscrivent dans cette lecture des changements.

43Une première question est de s’interroger sur l’articulation des temporalités, surtout s’agissant de la période actuelle. Si le propre de la nouvelle gestion publique est d’accélérer le rythme des évolutions et des réformes, au point que plus aucune pratique ne semble stable, il n’en reste pas moins que l’avènement de cette nouvelle gestion publique relève pour sa part du temps long. Autrement dit, il repose sur des processus d’apprentissage, de légitimation, de conversion et de socialisation qui ont une portée temporelle fondamentalement différente des réformes elles-mêmes et de l’accélération à laquelle elles correspondent. Comment ces deux mouvements complémentaires s’articulent-ils en pratique ? Quels désajustements organisationnels et identitaires impliquent-ils et comment sont-ils résorbés ? Comment se manifeste notamment la confrontation entre le temps court proclamé des réformes et les cultures professionnelles des acteurs concernés inscrites dans un temps long ? On pourrait également se demander en quoi la légitimation de l’action publique par son aval (par les résultats) influe sur sa temporalité (Duran, 2010).

44De même, l’introduction du New Public Management dans le fonctionnement des institutions publiques rétroagit sur le rôle de ces dernières dans les processus d’action publique dans la mesure où elles sont plus imprégnées d’une temporalité du privé relativisant d’autant la temporalité du public (celle du temps long de l’État dans sa conception traditionnelle). Le cas du tribunal international pour l’ex-Yougoslavie nous en offre un exemple. Le choix d’y privilégier l’approche managériale répond au souci d’accélérer le traitement des affaires. C’est la raison pour laquelle cette juridiction a progressivement adopté un « managerial judging model » (Langer, 2005) où, précisément, les juges sont incités à devenir des « managers » du procès pour en réduire la durée. L’évidence de ce nouveau modèle managérial a eu pour conséquence de rendre secondaire dans cette juridiction, la question du choix et de l’hybridation entre les deux grands modèles de justice pénale issus de cultures et de traditions juridiques différentes (common Law et romano-germanique) : la procédure accusatoire et la procédure inquisitoire. Désormais, la contrainte qui prévaut pour tous les acteurs judiciaires sur toute autre considération procédurale, quelle que soit la force des traditions dans lesquelles celle-ci s’inscrit, c’est bien celle de réduire le temps du traitement. Ce cas du tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie prend tout son sens du point de vue d’une tendance lourde concernant la justice pénale en général si l’on considère, par exemple, l’adoption en France d’une véritable mise en concurrence par le législateur des procédures (douze en l’occurrence) par lesquelles sont traités les délits, ceci comme un des signes les plus forts de l’influence croissante de la pensée libérale et de cette « marketisation » caractéristique du New Public Management.

45Les questions ouvertes relèvent en second lieu de la méthode d’enquête et d’analyse. Certains des principaux acquis de la sociologie de l’action publique sont d’avoir montré la fragmentation de l’État, la variété des modes d’adoption et de mise en œuvre de l’action publique selon les secteurs et la nécessaire prise en compte de la territorialisation. D’où des tendances qui sont de développer la comparaison et en particulier la comparaison internationale. La relation temporalités/action publique est de fait sensible à la dimension nationale et en particulier culturelle. La prise en compte de la dimension internationale permet en outre d’introduire un autre élément relevant des Policy transfers. En quoi l’influence de modèles étrangers joue-t-elle dans la temporalité de processus d’action publique au niveau national ? (Chelle, 2012). Elle permet également de se déprendre d’une vision monolithique, marquée par l’idée d’unicité du droit dans son rapport au temps, d’admettre l’idée que chaque société construit un « temps dominant » et que l’histoire elle-même apparaît, ainsi que le considérait William Grossin, comme une succession de temps dominants (Grossin, 1996).

46Par exemple, inspirée par la volonté de faire reconnaître les vertus d’une modernité comme fondement d’un nouvel idéal démocratique, tout en se démarquant d’une simple importation du modèle occidental (« construire une autre société ne revient pas à transposer la société de l’autre » (Mezghani, 2011, p. 17)), une réflexion récente sur le droit dans les pays arabes souligne la perpétuation d’un droit associé à la religion (pour certains : d’une véritable resacralisation de la norme juridique) et, par conséquent, rapporté exclusivement à un « passé sans histoire » puisqu’il ne saurait être revisité eu égard à son origine sacrée, puisqu’il ne saurait échapper à « l’éternelle répétition du dogme fondateur » (Ost, 1999, p. 89), ce qui justifie une « normativité immuable » (ibid., p. 85).

47Ce que porte comme intention une telle réflexion et ce qu’elle suggère, c’est l’appropriation, sans emprunt, de temporalités différentes, conçues comme des voies nouvelles. Dans cette perspective, la référence au passé restitué par l’histoire n’interdirait pas, là aussi mais autrement, de considérer le présent pour considérer le futur. Ce futur impliquerait une dissociation des « instances de régulation », du religieux et du politique, du droit et de la religion, préalable à la possibilité d’exercice par le droit d’un volontarisme consacrant un modèle démocratique fondé sur un principe d’égalité, notamment d’égalité entre les hommes et les femmes (Mezghani, 2011).

48Il est intéressant de souligner ici que le droit est investi d’une force particulière parce qu’il caractérise en les spécifiant les cultures à travers la représentation des temporalités qu’il maîtrise. Et cette maîtrise des temporalités s’exprime dans le pouvoir qu’elle confère précisément au droit. Par exemple : « Le temps du droit international était en réalité celui des sociétés occidentales disposant d’une forte cohérence interne et politiquement et culturellement dominantes » (Chemillier-Gendreau, 2000, p. 291). Il est l’expression d’une « régulation gouvernée par les forces en présence et au profit des plus puissantes d’entre elles, antithèse d’un droit partagé » (ibid., p. 291). Le droit international est ainsi fortement exposé à l’influence d’une conception occidentalo-centrique du temps.

49Pour autant, cet angle d’attaque par la comparaison rend difficile la saisie des mouvements de long terme d’une part car il est presque hors de portée du point de vue matériel de suivre dans différents pays l’évolution d’une même politique sur une longue durée et d’autre part car la transformation des contextes nationaux rend souvent presque incomparables au-delà d’une décennie des politiques initialement très proches tant elles s’insèrent dans des environnements profondément et différemment transformés. La simple saisie d’une même organisation sur deux décennies depuis la décision de sa création jusqu’à sa maturité (Simoulin, 2012b) montre que non seulement l’objet que l’on veut étudier change, mais aussi celui (ou celle) qui l’étudie et les débats scientifiques, éthiques et professionnels dans lesquels s’insère sa tentative. Autrement dit, la comparaison est une solution séduisante mais qui pose de nombreux et importants problèmes méthodologiques, d’autant plus ardus à surmonter qu’on étend le spectre du problème (une politique publique étant bien plus étendue qu’une seule organisation), le nombre de pays ou de territoires concernés et la durée sur laquelle la comparaison est conduite.

50Un troisième ensemble de questions correspond aux frontières et aux relations avec les spécialisations autres que la sociologie de l’action publique. Si la mise au premier plan des temporalités oblige en quelque sorte nécessairement à s’interroger sur les apports de l’histoire sociale, de la sociohistoire ou de la sociologie historique, c’est aussi, comme nous venons de le voir à partir de plusieurs exemples, le droit, lieu de remise en ordre de l’action publique, que l’on doit interroger ici et, par conséquent, une sociologie politique du droit articulée avec une sociologie de l’action publique (Commaille, Duran, 2009 ; Commaille, Dumoulin, Robert, 2010). Le droit apparaît en effet comme un exceptionnel révélateur d’un changement de régime de l’action publique. Associé classiquement à l’idée d’un temps long, il est de plus en plus l’instrument d’un temps court de l’action.

51Enfin, la prise en compte du droit a ici une autre vertu. Il existe un constat « déterministe », « pessimiste » ou « démoralisant » d’une évolution inéluctable de « l’accélération du temps ». De ce constat semble découler, au moins implicitement, l’impossibilité de remise en cause de l’organisation du monde social. À l’inverse, si l’on admet la possibilité, comme le fait Hartmut Rosa en s’inspirant de Pierre Bourdieu, « de s’opposer aux tendances immanentes de l’ordre social », l’enjeu devient celui de la capacité des forces sociales et politiques au sein de la société à solliciter le droit pour tenter de « contrecarrer l’hégémonie du temps technico-capitaliste » (Dubar, 2011, p. 7). Il existe, au moins potentiellement, une tentative de se ressaisir du droit pour l’investir au service de mouvements et de réformes politiques promouvant un autre temps « qui ne soit ni de la mesure, ni de l’argent, ni de la vitesse, ni de la modernité [et qui soit porteur d’une] autre configuration des temporalités » (ibid., p. 7).

52À l’instar d’un droit et d’une action publique qui rompraient avec une vision unifiante, homogénéïsante du social et prétendraient à nouveau l’instituer en le reconnaissant dans sa complexité et sa diversité, il s’agit aussi plus généralement de concevoir la possibilité d’un droit et d’une action publique porteurs d’un nouveau volontarisme où le temps, de contrainte de plus en plus pesante, devient le vecteur d’une autre conception de la vie sociale où la pluralité et les éventuels rapports de force entre des temporalités imposées, vécues ou perçues sont pris en compte.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jacques Commaille, Vincent Simoulin et Jens Thoemmes, « Les temps de l’action publique entre accélération et hétérogénéité », Temporalités [En ligne], 19 | 2014, mis en ligne le 30 juin 2014, consulté le 20 août 2017. URL : http://temporalites.revues.org/2818 ; DOI : 10.4000/temporalites.2818

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Jacques Commaille

ISP Cachan, UMR 7220
commail@isp.ens-cachan.fr

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Vincent Simoulin

CERTOP, UMR 5044
simoulin@univ-tlse2.fr

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CERTOP, UMR 5044
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